第五章 公法一般原理原則-信賴保護原則
第四節 情事變更原則
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法律溯及既往依據案例事實是否已經終結，可以區分「真正溯及既往」與
「不真正溯及既往」。前者指對於業已終結對事實或法律關係，以事後制定之 法規重新予以評價。後者則指對於已發生而尚未終結之事實或法律關係，制定 法規而向將來作規定。真正溯及性法律，乃對已經結終的法律關係溯及性的變 動，嚴重破壞法的安定性，故原則上違反法治原則而無效117，根據德國聯邦憲 法法院歷來裁判所發展的理論，溯及性法律僅於如下情形，始例外許可：1.人 民預見法律將有所變更者；2.現行法律規定有不清楚或紊亂的現象，立法者藉 由溯及性法律以整理、清除者；3.現行法律違憲而無效，立法者以新規定予以 取代者；4.因溯及法律所造成的負擔微不足道者；5.溯及性法律係基於極為重 要的公益上理由，且其重要性高於法安定性的要求者118。至於非真正溯及性法 律，除非被犧牲的私人利益大於公益，原則上均可獲得合憲之評價。
綜合上述，法律溯及既往在刑事法律上，採絕對禁止原則，但其他非刑法 的法律雖非絕對禁止，但基於對人民既得權及信賴保護的維護，仍不得任意制 定溯及性法律。法律溯及既往有「真正溯及」及「不真正溯及」，前者為「原 則禁止、例外許可」，後者為「原則許可、例外禁止」。但無論如何，立法者 制定任何溯及性法律，不論是基於公益考量及追求的實質正義，都須經得起人 民其他基本權利－如財產權、工作權等所導源出信賴利益與法律安定性訴求的 挑戰119。
第四節 情事變更原則
法治國原則下，國家的政策及行政行為應維持穩定性及持續性，以促使國 家法律及制度的安定性，並且得以保障人民的基本權利。
117 法治斌‧董保城(2005)。憲法新論。臺北:元照，頁 79。
118 李建良(2001)。法律的溯及既往與信賴保護原則。台灣本土法學，24 期，頁 85。
119 陳新民(2001)。〈法治國家理念的靈魂－論法律溯及既往的概念、界限與過渡條款的問題〉。載於 陳新民，法治國家論。臺北:學林文化，頁 225。
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就法安定性的穩定性而言，國家行為不應任意更改，以避免侵害人民的權 益及信賴，但國家政策及法律不可能永久不變，隨著政治、經濟、社會狀況的 變遷，而發生法律關係的基礎或環境之情事變更，國家行為則必須與時俱進地 進行修正及變更，以免造成顯失公平或對公益有重大影響。此時，則有情事變 更之討論。
一、 情事變更原則的意義
情事變更原則，「乃指法律關係成立後，為其基礎或環境之情事於該當法 律效果完了前，因不可歸責於當事人之事由，致發生非當初所能預料之變更，
由是，倘貫徹原訂之法律效果，將顯失公平而有悖於誠信原則，即應承認其法 律效果亦得有相當變更(如增減給付或解除契約)之法律規範120。」。
我國的情事變更原則之理論部分，多用於研究德國法上的「法律行為基礎 學說」，但與我國法上的情事變更原則概念內涵，不盡相同。事實上我國法上 的情事變更原則概念內涵較類似「法官協助契約法規」121。基於「契約嚴守原 則」，情事變更原屬民事程序法的特別規定，其後乃演變成實體法上在特殊情 形下亦有適用餘地122。
然從我國情事變更原則在民事法律領域中的發展及實務判例之見解，早期 情事變更問題僅承認由於通貨膨脹、或其他災變而引起的物價上漲，導致一般 金錢請求權增額評價，或金錢債權人請求增加給付，二種金錢請求權的情事變 便問題123。對情事變更原則之探討，多限於財產法上。然在現代國家朝向福利 國家發展，形成國家對人民的給付關係下，形成行政法上的債權債務關係，人 民對於國家請求給付關係的履行與貫徹，可比照私法上債權債務關係，因此情 事變更原則應可以由私法領域延伸到國家與人民間類似債之關係，即所謂「行
120 鄭玉波先生對於情事變更原則的定義。引自彭鳳至(1986)。情事變更原則之研究。臺北:五南，頁 287。
121 彭鳳至(1986)。情事變更原則之研究。臺北:五南，頁 293。
122 李惠宗(2001)。論因情事變更之行政處分廢止。台灣本土法學，24 期，頁 49。
123 彭鳳至(1986)。情事變更原則之研究。臺北:五南，頁 295。
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政法上債之關係」124。
情事變更基本上從私法上的法律原則漸次演變為公法上之原則，從我國行 政程序法，有關行政處分廢止(行政程序法第 123 條、行政契約之調整(行政程 序法第 147 條)，皆肯認有情事變更之問題，因此情事變更原則為行政程序法第 4 條所規定的一般法律原則125。
二、 情事變更原則的要件126
(一) 須有法律關係基礎事實之變動
係指當事人法律關係成立所根據的客觀事實或環境，即法律關係基礎 事實，發生異動。
(二) 基礎事實之變動須在規範有效存續期間
基礎事實之變動須於法律行為成立後，效果完了以前，即規範有效存 續時，發生變動。
(三) 須變動具有不可預測性
契約當事人之一方不能預見事情變更時，可以主張情事變更，此不能 預見，是客觀的，縱使當事人實際上不預見，然信義衡平原則上，當 然可得預見時，該當事人不得主張情事變更之抗辯127。
(四) 其變動不可歸責於當事人
情事變更，可歸責於一當事人之事由發生時，該當事人當然應負擔因 而發生之危險。故情事之變更，必須不可歸責於當事人。
(五) 變動後若仍貫徹法律效果將導致公益危害或誠信違反
當客觀的情事發生變動後，若依原來契約的法律效果來執行，而導致 重大公益的危害或誠信的違反，則當事人可以主張情事變更。
124 曾昭愷(1994)。由法安定性論公法上情事變更原則。收錄於行政法之一般法律原則(一)，頁 278-279。
125 李惠宗(2001)。論因情事變更之行政處分廢止。台灣本土法學，24 期，頁 55。
126 曾昭愷(1994)。由法安定性論公法上情事變更原則。收錄於行政法之一般法律原則(一)，頁 287。
127 彭鳳至(1986)。情事變更原則之研究。臺北:五南，頁 280。
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三、 情事變更原則在退休金改革上之適用
情事變遷的用語也有流入「字面解釋」的謬誤，按本是由民法所樹立的「情 事變遷原則」(民法第 227 條之 2)，具有個案救濟特色，是在法規範不變動的情 況下，若在個案僵硬適用，將導致有損衡平與公平正義之後果。然這與修正或 重新制定法規所要追求的通案正義完全不同。信賴利益所涉及的問題，除行政 程序法所規定之基於行政處分所產生之信賴利益外，公法學上所討論的信賴利 益，絕大多數是通案性質，而非個案問題。因此應當要避免將民法概念中情事 變遷概念，運用在公法學之上128。情事變遷僅是普通立法與修法的動因而已。
再者，公務人員退休金之改革理由，是否得適用情事變更原則中之「情事」?
主管機關得以主張情事有變更，而對規範公務人員退休制度的法律進行變更，
此時則必須探討「事實變更」129是否符合情事變更原則的要件。
以高齡化、少子化及國民平均餘命增加等社會客觀事實，將加劇公務人員 退撫制度財務運作失衡問題，造成退撫基金破產之情事，此客觀環境的確發生 變動，但是此變動是否具有「不可預測性」，本文認為內政部戶政司就人口結 構之長期及持續推估報告觀之，高齡及少子的社會趨勢一直是被持續關注與預 測的議題，嚴格說來並不具備劇變的不可預測性。正因為預測到人口結構變化 的趨勢，公務人員退休法也持續地修正中，100 年大幅度修正實施的退休法正 是如此。
再就高齡、少子、平均餘命增加的客觀事實，對於造成退撫制度的參加人 員嚴重減少，而影響整個退撫基金收入來源銳減至破壞基金財務結構致基金無 法運作，在此要先釐清退撫制度的參加人數是受到編制員額的限制，且依退撫 基金 102 年統計年報資料顯示，近 10 年來退撫基金參加人數並無太大的變化
128 釋字第 717 號解釋。陳新民之協同意見書。
129 李惠宗(2001)。論因情事變更之行政處分廢止。台灣本土法學，24 期，頁 54。
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130，換言之政府組織必須維持一定員額以利組織持續地運作，因此在政府組織 的法定員額未刪減時，合理推測退撫基金如同一般社會保險制度有源源不絕的 參加者。
按公務人員退休制度的實施，符合退休條件的公務人員取得退休金權利，
國家貫徹給付退休金的法律效果，即無違反誠信之問題，相反地，政府不貫徹 退休制度的公務員權益，則有違反保護當事人誠信與權益的問題。
綜上，高齡化、少子化及平均餘命增加等社會客觀環境的變動，並非不可 預測，且國家貫徹公務人員公法上退休金財產權之法律效果亦無違反誠信及公 益原則，故本文認為公務人員退休金改革並不得以情事更原則之適用，而不生 信賴保護之問題。
第五節 小結
行政院於 102 年 1 月 24 日函訂頒「101 年退休軍公教人員年終慰問金發給 注意事項」(下稱 101 年年終慰問金注意事項)，發給對象限於按月支領退休俸 在新臺幣 2 萬元以下之退休人員，因此退休俸在 2 萬元以上的退休人員不發放 101 年的年終慰問金。退役上校何堅生等 12 人認為年終慰問金屬於其法定退休 所得131之部分，國防部依 101 年年終慰問金注意事項之規定函復否准何堅生等 人年終慰問金之申請，何堅生等人不服此否准處分，向行政院提起訴願，訴願 決定機關以何堅生等人就非屬行政處分事項提起訴願，而為不受理決定。何堅 生等人依救濟途徑提起行政訴訟、上訴，均以無理由而被駁回，後再提起大法 官釋憲，亦為不受理之決議132。
130 黃子宴(2014)。淺談公務人員退休撫卹基金收支概況。公務人員雙月刊，213 期，頁 8。
130 黃子宴(2014)。淺談公務人員退休撫卹基金收支概況。公務人員雙月刊，213 期，頁 8。