第四章 打造商品：商品化的移工政策設計（1980-1992）
第一節 行動者的部署：政治經濟轉型前後的場域結構
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第四章 打造商品：商品化的移工政策設計（1980-1992）
本章將從移工政策場域的形成背景談起，討論為何移工政策會成為解決產 業缺工的政策選項，進而分析場域內，標的團體的權力、社會建構如何作用，
與行動者如何競爭而制定出偏向資本家的政策。首先，本章將分析發展型國家
（developmental state）的轉變階段前後中，這些標的團體的分布狀況，進而在 第二節探討行動者的論述策略，並於第三節討論政策形成的關鍵時間點：郝柏 村上任行政院院長如何造成形塑移工政策設計。
第一節 行動者的部署：政治經濟轉型前後的場域結構
本節將概括彙整出臺灣政治經濟轉型前後，各行動者在政策設計理論上，
標的團體類型的分佈狀況。37原先 Schneider 與 Ingram（1993, 1997）的研究歸 類，是美國脈絡下的分佈情形。但臺灣在 1980 年代以前，這種由國家領導經濟 和社會的特質，和美國相差甚遠，並不能將美國經驗一概套用在臺灣身上。我 們將探討行動者在政策設計場域內的部署（deployment），以及這些行動者現況 與日後的變動趨勢。
一、
1980 年代以前：國家統領下的行動者
1980 年代以前，臺灣所締造的經濟奇蹟，是國家依據不同階段制定經濟政 策，壟斷決策過程並進行利益分配，統領市場所創造的結果（Wade, 1990）。在 此時，資本家、勞工和其他的行動者，基本上都被收編到國家控制的體系中。
經濟學者瞿宛文（2017）在分析戰後臺灣產業發展的歷程後指出，戰後臺 灣第一個產業政策單位：經濟安定委員會下的工業委員會，是一個以尹仲容為 首的團隊。他們透過理性的決策方式（或稱之為封閉的官僚決策），以前瞻性、
可行性等幾個原則，選擇特定產業進行扶植。王振寰（1993：137）在早期的著 作中亦指出，1950 年代時國民黨運用進口替代政策，以經濟管制性政策嘉惠順 服黨國的資本家，例如紡織業、石化業等私人企業，是一種以侍從主義的政商 關係來交換政治忠誠的互動策略。換言之，對當時的資本家來說，他們所獲得 的政策利益，大部分不是依循由下而上，由業者自行爭取而來的邏輯，而是政
37 然而，若要彙整出精確的分佈情形，必須建立在廣泛閱覽眾多文獻資料才有可能。這項工程 非常浩大，需留待日後高明分析處理。因此，本文主要關注與本研究較有關係的資本家和勞 工。
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府由上而下的策略性選擇的結果。雖然這到了 1970 年代企業已有集團化崛起的 現象，但在黨仍限制財團不得擁有私人銀行的狀況下，財團的資金仍受國家控 制，維持既有的政商關係（黃宗昊，2004）。
此外，國家亦透過指明特定行業的方式成立公會，或是以「業必歸會，會 必歸會」的原則，要求特定公會成立省級聯合會，讓資本家集結組織成工業團 體，以利國家權力有效滲入資本家的運作，方便國家統治，藉此掌握資本家的 任何行動。因此，通常這些組織的理事長多半是國民黨黨員，並聽從黨的意志 行動（王朝枝，2000）。
雖然有些研究指出，1980年代以前少部分的大型企業集團（大資本家），能 透過私人網絡影響政府決策。比如以紡織業為主的台南幫，面對政府不願意提 供他們設立水泥廠的資格時，仍然能透過私人網絡遊說的方式，讓政府改弦易 轍，核准其設立水泥廠（陳宗韓，1999：94-96；謝國興，1999）。然而，若是 沒有私人網絡的中小企業（中小型的資本家），則基本上是徘徊在權力邊陲，在 政策上沒有他們置喙的餘地（周添城，1992）。也就是說，在總體來說，產業這 個面向上，仍然依循著國家統領分配政策利益的邏輯，這些資本家基本上是低 權力、正面社會建構的依賴者。
除了國家統領市場，分配資源給特定資本家之外，從社會福利的角度來看，
國家亦將福利分配和國家的統治邏輯掛勾在一起。依據林萬億（2012：54）的 說法，這時的社會福利是以安撫軍公教為主的策略。國家透過軍人撫卹法，建 構軍人保險來穩固軍心，而透過建構公務人員保險來穩定國家機器，他們同樣 是從屬於國家統治策略一環的依賴者。但在黨政的統治階層內，譬如尹仲容、
俞國華等科學家、學者與擁有高學歷的知識份子，通常有較高的權力，他們在 1950 年代到 1970 年代，處於國家困頓重建的時期，躋身成為提供國家政策方針 的智囊團，或是在政府擔任官職等軍公教人員，基本上是掌握國家資源分配權 力的優勢者。
此外，國家則透過勞工保險與壓抑工會力量，避免發生勞工暴動。實際來 說，工會保障勞工權利的力量相當有限，集體協商權基本上是被擱置而沒有用 處的，工會只是國民黨扶植用來協助國家機關和企業生產秩序穩定、宣傳政令 的功能，在面對勞資爭議事件時，通常只是充當和事佬，並未站在勞工那邊
（李允傑，1999：126-130）。勞工不像大資本家，還有一些可以和國家討價還 價的空間，譬如前面提到，他們能用私人網絡影響國家決策，勞工總是處在權 力邊陲的位置。
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而勞工處於權力邊陲的現象，其實和當時社會上的其他行動者沒什麼不同。
從我們現在的角度回頭看，消費者、環境保護者、婦女、原住民等當今多元的 標的團體，都隱沒在當時社會中，處於權力邊陲。也因為如此，基本上，我們 很難判斷他們的社會形象，本文只能推論他們很可能是稍微偏向正面或中性的 形象，處在偏離者和依賴者的界線徘徊。本文在圖 3 大致歸類出各個行動者在 場域內的分布情形。
圖3 1980 年代前行動者的佈署 資料來源：本研究自行整理 二、
1980 年代之後：政治經濟轉型下的新局勢
到了 1980 年代後，政治經濟局勢的極大變動造成國家不得不轉型的壓力。
經濟上，過往出口導向政策仰賴的廉價工資、勞力充足的優勢慢慢消失。勞力 密集產業的生產成本越來越高，因而許多企業開始著手外移產業，增加對外投 資，從事跨國生產，隨即進入全球資本主義的分工體系中。在 1980 年代中期開 始，對外投資的幅度有明顯的增加，基本上是以東南亞區域為主（周素卿、陳 東升，2001）。但到了 1990 年代之後中國開放，中國在文化上和臺灣接近，成 為了吸引台商前往投資的重要動機，原先往東南亞投資的南進資金轉為西進到 中國。但因為中國和臺灣複雜的國際關係問題，當臺商大舉進入中國時，這已 不再是經濟面向的產業外移問題，而是帶有政治意涵的國家安全問題。
政治上，依循 1970 年代起的歷史事件，國民黨政府在國際政治上就不斷吃
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鱉。加上中國崛起，臺灣的長期夥伴美國，在 Nixon 政府時期改變外交策略，
希望以聯合中國的方式制衡蘇聯，逐步朝中國靠攏。在國務卿 Kissinger 數次拜 訪中國後，隨即承認「一個中國原則」，並撤出原先在臺的兵力。國民黨政府在 失去美國的支持下，1971 年自願退出聯合國、1978 年台美正式斷交。這時，國 民黨對國內改採「臺灣化」的策略，廣納臺籍菁英進入黨的體系，尋求島內的 認同（王振寰，1989：90-91）。但因為黨外菁英在進入黨的體系卻苦無施展機 會，他們開始往黨外運動凝聚（王振寰，1989：95），成為了日後中壢事件
（1977 年）、美麗島事件（1979 年）的人群基礎，撐開了原先緊縮的政治空間。
在 1980 年代進入了軟性威權的時期（何明修、蕭新煌，2006: Ch3），許多 新興的社會力量慢慢浮現，從社會運動的觀點來看，消費者運動在 1981 年消基 會成立後日益茁壯；環境保護主義在歷經新竹反李長榮化工廠、鹿港反杜邦等 事件後逐漸發展；勞工階級則在 1984 年由知識份子組成的勞動法律支援委員會
（勞支會），提供勞資法律諮詢服務下成長；婦女運動則在 1982 年婦女新知雜 誌社成立後，越來越有影響力；原住民則在 1984 年原住民權力促進會成立後，
成為凝聚原住民力量的重要組織（何明修、蕭新煌，2006: Ch3）。
這些行動者的力量在 1987 年國民政府宣布解嚴後，直接爆發出來，他們的 權力明顯增加。譬如，勞工力量在勞支會 1988 年改組後，從原先法律諮詢服務
「後勤支援」更改成「前哨作戰」，38以積極行動來取代既有的消極輔助的策略，
協助串聯北部的新海瓦斯、中興紙廠，桃竹苗的兄弟會的遠東化纖、桃園客運 等15 個工會，組成「全國自主勞工聯盟」，39凝聚出足以和資本家談判的勞工力 量，在 1988 年掀起一波爭取增加年終獎金的運動浪潮。其他如高雄後勁反五輕、
宜蘭反六輕的成功，則可以看到環境保護主義力量的提升。
另一方面，1980 年初期開始的經濟自由化政策，則改變了過去資本家和政 府的關係。1980 年代中期後，政府放寬金融市場的管制後，財團可以挾帶雄厚 資本與政府政策磋商，逐漸脫離政府的高度控制（黃宗昊，2004：43-49）。過 去強人政治的統治氛圍日益緩和，國民黨對工業團體的控制力量也日趨薄弱。
資本家第二代改開始積極參與工業組織，譬如台南幫第二代，積極加入工業組 織，認為透過公會，才能夠進入政府的決策過程裡（謝國興，1999）。中小企業 則是對過去大企業壟斷工業組織的表示不滿，想盡辦法打破過去的壟斷狀況。
他們積極參與公會，形成集體的利益，嘗試建立與政府溝通的橋樑（吳佳玫，
38 勞動者編輯部（1988）。「後勤支援」與「前哨作戰」勞支會四年來的角色。勞動者雜誌，24 期，01 版。
39 勞動者編輯部（1988）。自主工聯就要誕生了。勞動者雜誌，21 期，01 版。
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2000）。換言之，上述這些證據顯示，勞工、資本家與各類的運動力量在 1980 年代後權力上升的現象（見圖4，1980 年代後的變遷方向）。
圖4 1980 年代後行動者的佈署 資料來源：本研究自行整理
然而，這時的國家仍缺乏經驗，不清楚該如何應對勞工運動與資本家。王
然而，這時的國家仍缺乏經驗，不清楚該如何應對勞工運動與資本家。王