第四章 打造商品：商品化的移工政策設計（1980-1992）
第四節 移工政策設計的形成：商品身分的確立（1990-1992）
二、 行動者部署的變遷：資本家成為優勢者
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估計，有兩百位的工會幹部受傷和 20 位運動人士被起訴。83同時，郝柏村也以
「五輕、六輕是我重振公權力，改善投資環境的重要指標」的言論立場（王力 行，1993: 123）。在他上任後，立即以公權力抑制反五輕的環境運動，瓦解運動 勢力，在1990 年 9 月開始動工。
換言之，國家最後選擇的是：以「打造良好投資環境」的立場，抑制社會 運動並與資本家合作。然而，在此要特別強調的是，這樣的新政商關係，並非 指國家不再有決定政策的自主性，而是從過往的上對下關係變成夥伴關係（王 振寰，1993）。
二、 行動者部署的變遷：資本家成為優勢者
針對 1990 年前後的制度性分析，有助於我們了解行動者在政策場域中的部 署，協助我們推論標的團體的權力與社會建構。在郝柏村就任後，勞方被當成 流氓整肅。透過「流氓」這種具有貶意、負面的辭彙來合理化國家介入壓抑的 正當性。如同郝柏村在治安會報說：「應將經常利用環保、工運、農運等活動，
藉機滋生事端或催收取報酬的份子…提報核定為流氓」，將社會運動和流氓畫上 等號，把原先為勞工爭取權益運動視為製造社會失序的行動者。
這樣的標籤當然讓勞工團體當然相當不滿，雖然他們當時曾反擊表示社會 運動是執政者不能夠保障權益才興起，認為真正的治安問題是貪污，而不該是 運動份子，84但這仍無法改變國家的論述，以及壓抑社會運動的事實。這代表 了勞工將離國家權力核心越來越遠，勞工的權力／政治影響力明顯萎縮。同樣 的邏輯，也發生在環境運動身上，其權力有萎縮的趨勢。
相較之下，資本家的權力和形象都有明顯增加與正面化的趨勢。國家與資 本家的結盟，代表政策將優先考量資本家利益。他們將更接近政策核心，掌握 更大的權力。同時，郝柏村不斷強調資本家應得（deserve）更好的投資環境的 相關論點。「應得」正是Schneider 與 Ingram（1993, 1997）所說的「正面社會 建構」（positive social construction）的表徵，意即，資本家是正面形象者（見圖 5）。也因為如此，資本家的聲音進入到國家體系之中，並具有相當大的影響 力，讓接下來郝內閣的具體措施都是偏袒身為優勢者的資本家。
83 勞動者編輯部（1989）。被迫害工會幹部一覽表。勞動者雜誌，31 期，7 版。
84 李鋅銅、邱英明（1990-09-03）。流氓一詞 侮辱工運。聯合報，3 版。
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圖5 1991 年行動者佈署的變動趨勢 資料來源：本研究自行整理 三、 「引進移工是必要的」：郝柏村內閣的核心論述
俞院長時期十四項建設陸續完成。郝柏村上任後，於 1991 年 1 月，指示行 政院經濟建設委員會研擬「國家建設六年計劃」（簡稱六年國建），導入技術官 僚規劃工程，避免工程建設泛政治化，成為環境運動抗議的對象。該計畫預計 在六年內完成 779 項建設工程，人力需求高達 180 萬人（陳宗韓，1999）。但有 了過去十四項建設的前例，郝柏村也清楚知道六年國建未來也會有人力不足的 問題，主動命令內政部、勞委會、經濟部等單位，研擬引進中國移工與外籍移 工的相關辦法（行政院新聞局，1991）。
至於一般行業能否引進，政府的政策立場卻是相當模糊。國家內部並不像 過去口徑一致。部會彼此都有各自的考量，經濟部的立場比較寬鬆，採「有限 度」引進移工的態度。當時部長蕭萬長甚至說：「引進外籍勞工不會減緩國內的 產業升級工作，因為，已限定外籍勞工所可從事的工作範圍，自然不會影響產 業升級」。85但相較之下，勞委會採比較嚴厲的態度。縱然當時許多資本家不滿 勞委會執意遣返非法移工的作法，向其陳情或抗議，但勞委會不引進移工的立 場並未改變。
85 于趾琴（1991-03-18）。政院支持有限度開放外勞。經濟日報，2 版。
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直到郝柏村在1991 年 4 月，郝柏村於行政院院會說：
國內工人均嫌［棄］染整工作又髒又臭不願意從事，但如果沒有外籍 勞工來做，紡織工業將受到極大影響。因此，他認為處理外籍勞工應 考慮整個經濟政策，假設斷了某一環結，甚至可能逼迫某一產業出走、
外移…外籍勞工有時剛好可以填補某一部分勞力的不足，並連帶創造 國內更多勞工的就業機會。86
他也打算首度開放業界引進移工。不僅立場和資本家利益一致，連論述方 式都很雷同。除了指出特定行業（骯髒）的需求之外，也將維繫特定產業發展 與引進移工連結在一起。過去資本家和國家在攻防移工是好／壞工具的議題，
變得不那麼重要。因為引進移工基本上已經是雙方的共識。
政府漸漸在對外口徑上一致，雖然在 1994 年，時任勞委會主委的趙守博受 訪時仍說：「我始終強調，外勞引進，是因應國內勞動力不足的權宜方法。能不 引進，最好不要引進」，87並不認為臺灣要貿然引進，不過這也是開放引進之後 的說辭了。畢竟，當時勞委會一方面是受上層指示，一方面不斷受資本家高強 度的遊說，也不可能繼續堅守立場。趙守博在 1991 年後就多次飛往東南亞泰國、
印尼與馬來西亞，積極尋找移工的來源國。
1991 年 9 月行政院通過「因應當前人力短缺暫行措施」，並在同年 10 月公 布具體內容。以行政命令特令允許部分業者聘僱移工，當中不僅為了因應六年 國建的人力需求，該工程能比照十四項建設引進海外移工，也允許特定的六行 業十五種職業聘僱移工。88特別是後者，是國內最早核准一般私人行業的專案，
限量引進15,000 位移工。該行政命令函的理由很簡單：「基於當前經濟發展需要 及勞力供需失衡現象仍未改善，…在國內無法找到適當勞力時，得專案申請聘 僱海外補充勞工」，89圍繞在「補充性勞力」的原則而開放引進。
86 李順德（1991-04-19）。郝揆新解開放外勞露曙光。經濟日報，3 版。
87 廖筱君（1994-01-16）。趙守博:引進外勞 權宜之計 政策執行。經濟日報，3 版。
88 六行業十五職別如下：紡織業：染布工、整燙工；金屬基本工業：鑄造工、金屬鎔煉工、衝 剪機械操作工；金屬製品製造業：金屬鎔工、鑄造工、電鍍工、油漆塗裝工、衝剪機械操作 工、金屬表面研磨工；機械設備製造修配業：鑄造工、電鍍工、油漆塗裝工、衝剪機械操作 工、金屬表面研磨工；電力及電子機械器材製造修配業：油漆塗裝工、衝剪機械操作工；營造 業：重機械操作與維護工、焊接工、泥水工、模板工、鋼筋工、鷹架工、體力工。
89 本資料刊載於苗栗縣政府公報，主旨為：轉發行政院核定「因應當前人力短缺暫行措施」影 印本乙份，請就貴管相關業務積極配合辦理「因應當前人力短缺暫行措施」。見其附錄行政院 80.9.13 台八十勞字第 29847 號函。2019 年 4 月 30 日，取自：
http://gaz.ncl.edu.tw/detail.jsp?sysid=E1277999。
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但是，這仍舊是一個在行政命令的層級下施行的暫時專案計畫，仍未有特 定法源基礎。然而，在政府兩次開放專案引進之後，有效控管人數和執行移工 政策變得相當迫切，也因此催生了《就業服務法》。