第四章 打造商品：商品化的移工政策設計（1980-1992）
第四節 移工政策設計的形成：商品身分的確立（1990-1992）
四、 沒有擋下來的政策：《就業服務法》的制定分析
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但是，這仍舊是一個在行政命令的層級下施行的暫時專案計畫，仍未有特 定法源基礎。然而，在政府兩次開放專案引進之後，有效控管人數和執行移工 政策變得相當迫切，也因此催生了《就業服務法》。
四、 沒有擋下來的政策：《就業服務法》的制定分析
在政府公開表明並確立引進移工的政策立場後，《就業服務法》（以下簡稱 就服法）基本上是確立移工政策的最後階段，該法為移工政策奠下重要的法源 基礎。不過，就服法本身並非是為了引進外籍勞工而量身打造的專法，而是為 了替代昔日過時的《職業訓練法》，並以保障國民就業權益與增加就業服務為目 標。
然而，就服法的實際制定過程並不是一路順遂，期間一波三折，從 1990 年 1 月 17 日行政院提出法案且經委員會討論算起，來來回回歷經了七場委員會，
最後才在1991 年 11 月 26 日進入二讀，並於 1992 年 4 月 17 日三讀通過。其中 規範引進外籍勞工的職業範疇、年限與政府的控制機制，基本上是仿效新加坡 移工政策。Lu（2011）的研究提到，在勞委會多次出訪考察東南亞國家政策的 報告中，對於新加坡的控制手段、工作期限與健康檢查等機制，當時就給予相 當高的評價。
接下來，我們將關注移工政策設計的最後一個階段，也就是《就服法》的 制定過程。基本上，這代表資本家的優勢者身分，幾乎要被確立了。對勞工來 說，如果要阻擋移工政策，在立法階段阻擋、抵抗可以說是最後的辦法。
當時立法院裡仍有商業團體、工人團體、農民團體，等職業團體的立委席 次。90工人團體是代表勞工聲音的立委席次，也是扮演為勞工在立法院爭取權 益、制定法律的要角。不過，從整個立法院的席次來看，這仍只是滄海一粟。
根據商業周刊的調查，91幾乎在 1989 年增額補選的立委，都有財團支持或商業 團體經歷的背景。換言之，立法院中資本家的權力應當比勞工大。
但實際上，我們發現一個有趣的現象，在制定就服法的過程中，資本家很 少提出相對應的修法建議；相較之下，少數的勞工立委卻密集發聲。根據本文 粗略的統計，92 在就服法廣泛和逐條討論的二讀階段時，各方人馬的發言次數
90 職業團體立委選舉在 1992 年廢止而走入歷史。
91 商業週刊（1989）。選舉金權火力展示。商業週刊，107 期，18-50。
92 本文是依據立法委員的經歷來判斷資本家和勞工立場。有工業組織與公司主管經歷者分類成 資本家，而有工會經歷者則為勞方立場，若無則歸類為不明確。
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那勞工立委的積極發言關注的是什麼？我們從與移工比較有關的法條來觀 察。例如該法第四十九條規範移工工作年限的議題。93吳勇雄提倡「外籍勞工 來國內工作的時間不宜太長，最主要是怕他們落地深根…發生男女感情之事 情…造成國內的社會問題」。接著他繼續說：「將原來（指：草案）的最長為三 年改為最長為一年。至於新加坡的作法，也是為了要避免外籍勞工居留太久造 成的社會問題，所以他們把居留的時間訂得較短。」94
資方代表王令麟立委則希望越長越好。他理由是：「非技術勞工…都要給予 職前訓練，若其居留只有一兩年的期間，會造成剛剛熟悉其技術就要回國的情 況，…恐怕會對我們廠商的成本方面有很大的影響，甚至（成為）替東南亞這 些低收入勞工作訓練的機構…反而和我們國內業界造成競爭威脅。」95
不過這些年限爭議在葛雨琴的調停下草草結束，或許是因為新加坡經驗使 得勞工立委對移工問題的戒心降低，勞工立委在法律上，多半只是針對法律的 用字遣詞進行討論。例如在討論《就服法》第 43 條，有關哪些職業類屬可引進 移工的規範時，勞方立委吳勇雄認為草案規範的範疇看似為無限制的引進，他 以本國勞工的立場，堅決反對大量引進移工。謝深山則對草案有關「經濟社會 發展需要」一詞提出批判，認為在法律文字上不宜過度空泛。雖然在立法的過 程中，勞資雙方的立委曾就「是否開放外籍女傭」有過辯論，勞工立委葛雨琴 堅決反對，而王令麟、王滔夫、王志雄等資方立委則都傾向支持引進女傭，但 這項辯論的核心只是女傭，而不是批判地要求政院重新省思政策的合理性，勞 工立委仍然是支持引進移工的決定。
那就是究竟為何勞工立委會支持移工政策？從審議法案的立委來看，這時 的勞工立委是都在 1989 年補選中勝選的。而這些立委與當時敗選的立委比較起 來，這些勝選者的立委基本上都是溫和派。
1989 年的增額補選裡，競逐工人團體立委的候選人，有工黨推派的康義益、
尤金地、陳進明和勞動黨推派的許清富等幾位從勞工運動出身的候選人，與國 民黨提名候選人競爭。可惜的是，最後勞方提名的候選人全數落敗，未能進入 立法體系中。由國民黨提名的總工會體系的候選人：葛雨琴、謝深山、李友吉 的溫和派組合，以及民進黨提名的王聰松、吳勇雄則獲得最後勝利。
此外，葛雨琴、謝深山、李友吉的溫和派組合，和執政黨同屬國民黨，不
93 立法院公報，81 卷 5 期，頁 213-276。
94 立法院公報，81 卷 5 期，頁 242。
95 立法院公報，81 卷 5 期，頁 243。
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可能公開反對行政院的決定，他們只能在黨的共識上修訂法律。而民進黨籍的 王聰松、吳勇雄卻沒有反對移工政策，反而花了非常多的精力在辯論，中國移 工是外國人還是本國人的議題。那麼，如果工運份子進入到立法院會不會有不 同的結果？本文的推論是，他們不可能不注意到政策層次上的移工問題。或許 在沒有國民黨包袱，以及民進黨的國族意識的問題，他們可能會採取較強烈的 態度，拒斥草案。
總結來說，或許如兩度參與《就服法》草案審議的全國總工會秘書長邱清 輝，向外宣布的說法，看似草案有將引進外移工合法化的嫌疑，但該條文的立 法精神，仍是保障國內勞工工作權。將引進移工納入《就服法》中，是一個
「有法管理總比無法來得好」的妥協下的結果。96 趙守博主委也在 1992 年受訪 3 月受訪提出類似的說法。他說：「會開放國內引進移工，不單是因為著眼於產 業缺工，而是因為國內已經有大量的非法移工。政府開放一部份是讓國家能有 法律的基礎管理，減緩地下市場導致的負面問題更加惡化」。97 這種「妥協」、
「必要」的論述，可能也同樣支撐了移工政策最後合法化的原因。