第六章 結論：政策發展的下一步？
第一節 有別於西歐的臺灣經驗？
一、 臺灣移工政策設計的未來變遷
國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
第六章 結論：政策發展的下一步？
本文分析了自 1980 年至 2016 年以來的臺灣移工政策發展。最後，在本文 的結論裡，我們要將研究進一步往前推進，呼應本文第一章提及，我們將臺灣 作為東亞個案，嘗試辨識出東亞移工政策的特殊發展邏輯，而這正是對於：「是 否存在有別於西歐的東亞經驗」給出解釋的最好機會。本章認為，除非未來出 現了：「移工想要成為移民的動機」的條件，才有可能如同西歐經驗出現國民身 分的移民面向。但就現在的條件來看，本章認為東亞存在一個有別於西歐的經 驗。
第一節 有別於西歐的臺灣經驗？
本節將透過臺灣的經驗分析，討論東亞經驗的可能。第一部分藉由政策設 計的歷史與結構來討論未來的發展。第二部分則是透過政策設計的前饋效果，
討論政策對標的團體行為的影響，並提出預測性的解釋。
一、 臺灣移工政策設計的未來變遷
本文在第四章和第五章分析臺灣移工政策近三十年來的經驗，我們透過政 策設計的架構，梳理出了兩個不同的歷史階段。一個是由移工商品身分主導的 時期，在這段時間裡，資本家與國家多次論辯「商品」的好壞，建構出「好」
的商品論述，形塑了商品化的移工政策設計，開放特定業界引進移工，並且通 過《就業服務法》，將移工政策法制化。
不過，在 1993 年後，移工逃跑、仲介剝削議題越來越多，移工是人的身分 論述逐漸浮現。同時，商品的身分論述也出現了一些轉變，1995 年之後，有關 商品好壞的討論又重新回到場域內，1997 年《就業服務法》延長年限的修法與 1998 年的適中帶緊政策，則分別建立在好商品與壞商品的論述上。2003 年後，
商品的身分論述走向了邊陲，由保障移工權利的政策設計，替代了過往的商品 化移工政策。2007 年成立移工直聘制度、2016 年的《就業服務法》第五十二條 修法，都代表了臺灣對於移工人權的重視和實踐（參見表12 的彙整）。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
表12 臺灣移工政策設計的歷史簡表
註：*指造成身分論述改變的行動者。譬如在 1980-2002 年間，由資本家遊說而產生的「移工是商品」的論述主導了場域，形成資本 家獲利的「商品化的移工政策設計」。在 2003-2016 年間，仲介與移工的互動則反轉了移工的身分論述，從「移工是商品」轉變成
「移工是人」，進而形成管理仲介、保障移工權利的「去商品化的政策設計」。詳細可參見第四、五章的分析。
資料來源：本研究自行整理。
區段 時間 主導／邊陲的移工身分論述 優勢者 偏離者 爭論者 依賴者 政策／事件
1980-1992
1987 - - - 產業缺工問題日益嚴重，資本家要求政府開放移工。
1989 - - - 開放十四項專案引進移工
1991 商品／未浮現 資本家* - - - 郝內閣開放六行業十五種職業聘僱移工 1992 商品／未浮現 資本家* - - - 通過《就業服務法》
1993-2002
1993 商品／人 資本家* - 仲介 移工 仲介剝削與移工逃跑，浮現移工為人的身分。
1997 商品／人 資本家* - 仲介 移工 修訂《就業服務法》延長移工工作年限。
1998 商品／人 資本家* - 仲介 移工 詹火生主委提出減少移工人數的「適中帶緊政策」
2000 商品／人 資本家* - 仲介 移工 民進黨政府上台，實踐人權立國的精神，著手處理仲介問 題、加強保障移工權利。
2003-2016
2003 人／商品 資本家 - 仲介* 移工* 劉俠事件，弱勢論述的形成 2005 人／商品 資本家 - 仲介* 移工* 高捷事件，奴工論述的形成
2007 人／商品 資本家 - 仲介* 移工* 奴工論述的作用，建立國對國直聘制度。
2016 人／商品 資本家 - 仲介* 移工* 奴工論述的作用，修訂《就業服務法》第 52 條之三年條 款
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
但現在的問題是，臺灣移工政策這三十年來呈現的兩個歷史階段：當移工 從「商品」變成「人」之後，未來還會像西歐一樣變成國民嗎？面對這個問題，
本文接下來將透過臺灣移工政策設計的研究結果來推論。
如果我們就目前政策現況來看，在商品化移工政策時期建立的「不得變相 移民」的政策原則從未改變，其貫穿臺灣三十年以來移工政策存在的正當性基 礎。而這個「不得變相移民」的立場，正提供了我們推論的立足點。我們可以 說：除非該政策原則被打破，否則臺灣很難出現類似西歐移工政策的國民身分 經驗。也就是說，臺灣將停留在人的身分，不可能成為國民。而本文認為，這 個原則幾乎不可能被打破。
在制度面上，我們在第四章裡發現開放引進當時，資本家利益優先的論述 主導了整個場域，確立了移工只是用來暫緩資本家缺工問題的補充性、暫時性 勞動力商品，並且透過《就業服務法》限制移工的工作年限，將不得久留臺灣 之目的制度化，進而形成商品化的移工政策設計。雖然，為了滿足資本家對勞 力的需求，依照現在《就業服務法》第五十二條，有關移工工作年限的規定，
已從過去的三年修法到十二年，不得久留的「暫時性」說法看起來已經失效，
但未來該年限最高很可能只會延長至 14 年。因為產業移工受《勞基法》保障，
可依照《勞工保險條例》投保。但依據《勞工保險條例》規定投保年資達 15 年 者，即可申請提領老年年金。也就是說，如果政府想要避免此事情的發生，除 非修法限制移工之投保資格，否則就是限制工作年限不得超過15 年。
另外，在 2007 年《入出國及移民法》第二十五條修法過後，已經明訂移工 沒有申請永久居留的權利，204就算移工在臺灣待了十二年或是更長的時間，都 沒有永久居留權。換言之，在現在法規的規範下，基本上，移工不得變相移民 的立場已經日趨僵固，不易改變。
那麼，移工政策的另一個重要行動者：移工運動，有沒有改變這個立場的 可能？在第五章裡，我們分析了移工是人的身分論述，以及「去商品化」政策 設計的發展。我們的重要發現是，「奴工」是這段時間以來主導場域的論述內容，
204 每年居住超過一百八十三日，或居住臺灣地區設有戶籍國民，其外國籍之配偶、子女在我國合 法居留十年以上，其中有五年每年居留超過一百八十三日，並符合下列要件者，得向入出國及移民 署申請永久居留。但以就學或經中央勞工主管機關許可在我國從事就業服務法第四十六條第一項第 八款至第十款工作之原因許可居留者及以其為依親對象許可居留者，在我國居留（住）之期間，不 予計入。即移工在臺工作年限在怎麼長，皆不計入居留時間。在依照《國籍法》第三條有關申請歸 化之規定：於中華民國領域內，每年合計有一百八十三日以上合法居留之事實繼續五年以上。換言 之，移工在無計入合法居留時間的前提下，移工無變相移民的歸化可能。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
透過揭露仲介—移工的關係，建構移工是人的身分論述，然而，這在政策面向 上反映的卻是勞動權利改善，諸如保障移工免於被仲介剝削、強化管理仲介的 政策措施，而無關乎居留、歸化的議題。這和 Seol 與 Skrentny（2009）發現東 亞的非政府組織很少倡導移工家庭權的觀點很相似。若再依照目前勞工運動的 論述趨勢來看，改善勞動權利至今仍然是運動的論述主軸。舉個一個近期的例 子，比如在 2017 年底，由 TIWA 串聯的臺灣移工聯盟舉辦的「非公民公投」中 能得到對應的結果。當時他們設定的是「是否同意家庭看護工有勞動法令保障」、
「移工應可自由轉換雇主」、「是否同意廢除私人仲介制度，強制政府對政府引 進勞工」三個和勞動權相關的議題，205並沒有家庭權、移民權的部分。
不過，2018 年國家發展委員會（簡稱國發會）為了解決中階技術人力不足 的問題，提出了《新經濟移民法》草案，206當中有關「中階技術人力」之聘雇 規定，提供了移工轉為定居移民的資格。本文認為這是未來臺灣移工政策設計 轉變的重要變數。
該草案第二十條第二項明確定義中階技術人力聘僱人員包含：「受聘僱從事 就業服務法第四十六 第一項第八款至第十款207工作累計六年以上之外國人。」
該法第二十八條則提供其申請永久居留權：「外國中階技術人力在我國合法連續 居留五年，平均每年居住一百八十三日以上，…得向內政部移民署申請永久居 留。」
該法第二十九條則提供其配偶與未成年少女在台居留之許可：「外國中階技 術人力經許可永久居留者，或取得工作許可居留且薪資達最近一年度職類別薪 資調查之專業人員總薪資中位數額以上者，其配偶及未成年子女，得向外交部 或駐外館處申請核發居留簽證。」
然而，該法案在提出後，目前仍在立法院內未進一步被審查，本文亦無法 從立法委員的辯論中推論未來法案，是否會往更嚴格限制取得永久居留權、家 庭依親來台居留等方向修法。不過，《新經濟移民法》涉及範圍相當大，可能需 要一併修改《入出國及移民法》、《就業服務法》、《國籍法》等相關法律。這並 不是個容易的工程，短時間內應當不致於通過。然而，若根據國發會提出的
205 汪淑芬（2018）。非公民缺政策決定權，首場「模擬公投」邀全台為移工權益投票。關鍵評 論，2019 年 6 月 5 日，取自：https://asean.thenewslens.com/article/78972。
206 相關資料可參考國發會新經濟移民法草案總說明。網址：
https://www.ndc.gov.tw/Content_List.aspx?n=0D77066F2B7E812E。
207 八、海洋漁撈工作；九、家庭幫傭及看護工作；十、為因應國家重要建設工程或經濟社會 發展需要，經中央主管機關指定之工作。
‧
資料來源：國發會（2019）。新經濟移民法法案影響評估報告。2019 年 8 月13 日，取自：https://ppt.cc/f6SH6x。