第一章 導論
第二節 研究目的與動機
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主國的動機。國家在面對越來越多的外國人時，選擇以協助他們融入社會為導 向的整合政策（integrative policy），4逐步提供這些客工社會權、政治權，一些 等同國民般的公民待遇（Soysal, 1994），甚至提供他們得以歸化的權利。
但如果把西歐經驗對照到東亞，我們將發現東亞不僅未曾終止移工政策，
還一直維持在以縝密的法規制度嚴守國界，強調移工是用來補充勞力市場的經 濟性產物。無論移工是否有持續留下的意願，只要年滿工作年限，都一併遣返 與驅逐，從未鬆動限制移工定居，避免變相移民的政策立場（Rahman, 2012）。
這正指出了一個重要議題：西歐經驗是普世皆然的政策演變邏輯？還是東 亞移工政策另闢蹊徑，走出了自己的道路？我們該如何理解東亞移工政策？
第二節 研究目的與動機
首先，本文要先承認，上述由比較觀點衍生的問題意識，勢必會招致一些 方法上的質疑，譬如，認為這是將兩個不同對象強行比較之下的結果。西歐經 驗是 1950 年代冷戰結構下經濟復甦潮的產物，但東亞卻是在 1980 年代先進國 家的企業向外擴張，全球資本主義形塑時形成的政策。換言之，這兩個處在不 同時空脈絡的個案，理當不具有可比較性，但我們仍不避諱地承認這個問題，
並非是要直接忽略不可比較性的質疑，而是正視東亞脈絡下的政策經驗與理論 意涵。
本文的研究策略是強調站在後進者（latecomer）的立場，去揭露西歐研究 的侷限。仿效先例，或是以先例為負面教材的行為並不稀奇。後進國家的政策 經驗往往是一種交織糾結的歷史，不斷穿越各個國家經驗。這樣的政策至始至 終不是獨立於各國的內部發展，而是彼此相互交織糾結形塑而成。
換言之，從這個立場出發，即非在預設比較對象物的「對稱性」前提下進 行。也因為如此，本文並非透過切割比較單位來創造比較基礎，而是透過東亞 經驗來創造學術上的對話範疇，建立在目前的東亞政策的前沿性研究上，藉此 與發展已久的西歐移民工政策理論對話。一方面可以質疑和補充當前在移民研 究上的侷限，同時也提出了東亞政策經驗理論化的可能。某種程度上，本文即 回應了 Hugo（1998）早期對於學界未能超脫描述亞洲移民現象的批評，以及對
4 整合政策在廣泛來說，是指將移民或少數民族融入地主國的經濟、政治與社會。例如透過教 育、福利系統增進其語言能力，以及整合的最後一個階段，即歸化，並獲得投票權和參政權
（Boswell, 2003: 75）
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於Battistella（2014）在近期建立亞洲移民理論芻議的回響。
無論如何，上述的說明給予我們繼續往前推進的基礎。本文即以西歐與東 亞的經驗歧異作為研究的起始點。根據Rahman（2012）的觀察，東亞移工政策 的確和西歐有著不同的經驗。依照二戰後西歐的經驗，當國家採行以暫時性、
輪替性為原則的客工計畫時（guest worker），一旦碰到經濟蕭條（1970 年代），
這些原則都將原形畢露，全然失效。國家將終止政策，並面臨到客工滯留國內 的嚴厲挑戰（Castle, 1986），進而著手處理移工問題而提出不同的融入政策
（integration policy），甚至有政治參與權以及擁有歸化的權利。相較之下，雖然 東亞在 1980 年代末期開始採用移工政策，但至今三十年來，即便碰到了經濟危 機都始終沒有終止，雖然有越來越多改善移工權利的政策出現，但卻始終沒有 像西歐，出現協助移工融入社會和提供歸化權的政策面向。
然而，這是否能代表東亞移工政策在本質上不同於西歐？難道藉由如此簡 單的論證就能證明有別於西歐的「東亞經驗」存在？顯然，這個答案是否定的。
我們必須把提問再更進一步推進：東亞政策現況是異例還是過渡階段？東亞現 況是一個不成熟的階段嗎？同時，我們可以把經驗議題提煉到抽象的層次：移 工政策是否存在單一線性的政策發展邏輯？還是，東亞和西歐是否存有不同的 政策發展邏輯？對此，我們必須以歷史結構途徑捕捉西歐政策發展的條件，萃 取出西歐經驗的關鍵因素，並且掌握東亞的政策結構後，透過思想實驗的方式，
推論東亞未來的政策發展後，才足以論證有別於西歐的「東亞經驗」存在。
本文將介入目前學界在理論層次上，解釋東西方政策經驗的相關論辯，並 且另外提出整合型的分析架構，重新詮釋東亞經驗。學界對西歐政策經驗的討 論，不外乎是從跨國普世價值的角度切入（Soysal, 1994; Jacobson, 1998），或是 以自由國家（liberal state）的運作邏輯來解釋（Freeman, 1995; Joppke, 1998;
Hollifield, 2004）。但這面對到東亞現象時，其解釋力往往不足。以往對東亞經 驗的研究是從經驗比較來釐清差異的原因（Castle, 2001; Freeman & Mo, 1996）； 以國家組成的族裔同質性假定進行研究（Macura, 1994: 16; Cornelius, 2004），或 是單純描述東亞政策的始末（Athukorala, 2006）。部分研究則試圖用西歐理論解 釋東亞現象（Gurowitz, 1999），測試理論的解釋力（Surak, 2008），來克服當時 缺乏理論解釋的困難。
隨著近年學界提倡把制度帶回政策解釋的浪潮中，由於移工政策與發展型 國家（developmental state）理論間的親和性關係，一些前沿性的研究開始從發 展型國家的理論脈絡著手（Bartram, 2005; Lee, 2018; Tian, 2019; Seol & Skrentny,
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2009）。雖然發展型國家是 1990 年代前發展學盛行的理論（Johnson, 1982; Wade, 1990），至今發展型國家是否衰亡仍未有解答（Wong, 2004; Wade, 2018），但如 Pempel（1999）的看法，發展型國家理論不應該再侷限於國家、官僚決策等這 類的焦點，而應該改從體制的角度來重新概念化，關注意識形態、制度的整體 面向，或多或少提供了我們在了解東亞現象時很好的制度脈絡。移民研究學者 Seol 與 Skrentny（2009: 580）在比較東西方的政策經驗後得到了一個結論：「亞 洲仍然是具備『發展型國家』的劇碼（repertoire）和假設的特點，這可能導致 經濟增長優先於個人權利，使得這區域（亞洲）與歐洲截然不同」。5他們認為 東亞發展型國家的脈絡創造了一個與西歐經驗不同的制度空間，在東亞脈絡中，
移工政策是全然服膺於經濟發展的目標，這造成了嚴守移工不能長期定居
（settlememt）以及限制他們攜家帶眷的權利的結果。
然而，該理論嘗試的確是一個極佳的途徑，不但可以與西歐制度脈絡區隔，
亦深入東亞獨特的空間與時空向度，提出不同於以往的有利解釋，但其卻缺少 了分析中層（meso）的環節，也就是政策本身。Ellermann（2013, 2015）的研 究近期重訪了西方的歷史，她藉由分析德國與瑞士的政策經驗裡，點出政策的 路徑依賴現象，提醒我們從事研究時，不能不注意到政策的影響。本文嘗試與 這些前沿性研究進一步對話，並加以整合與批判。本文強調，政策不僅是利益 分配的結果，政策的前饋效果（feedforward effect）也是當中不得忽視的重要環 節，過去政策結構不僅會影響接下來的政策樣態，也會影響標的團體（target population）的行為（Schneider & Ingram, 1997）。
本文在此將引入政策設計（policy design）理論（Schneider & Ingram, 1997），
結合移工政策和在地脈絡，建立一套移工政策設計（migrant labor policy design）
的理論框架，來串接經驗和學術理論議題。這個理論架構對移民工政策研究來 說，是一個創新的分析框架。採用此分析理論的優勢在於，過往以制度和政治 經濟分析為主的分析策略（陳宗韓，1997；林如昕，2009），或是利益團體的遊 說分析（Freeman, 1995; 黃秀端、林政楠，2014）、超國家的制度影響（Soysal, 1994），都忽略了公共政策是一個成本／利益分配為基底的產物。他們或多或少 都不經意忽視「誰獲得什麼、是何時、何處、如何」的 Lasswell 式的提問。在 決定這些公共政策議題的背後，是一個關乎政策利益分配的基本藍圖，也是一 個對特定價值選擇的決擇（Ingram, deLeon, & Schneider, 2016）。
另一方面，這對政策設計理論來說，也有重要貢獻。不論是國內或國外，
5 原文為 Asia is still characterized by the repertoires and assumptions of a ‘‘developmental state,’’
which may prioritize economic growth over individual rights, making the region distinct from Europe.
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政策設計研究都缺乏討論非人（non-human）的標的團體（Schneider & Sidney, 2009; 莊文忠，1997；張筵儀、王俊元、吳政峰，2011；蘇瑞祥，1998），本文 嘗試提出了適切的分析架構，並呼應 Filindra 與 Goodman（2019）認為移民工 政策和公共政策，這兩個獨立發展的學術領域缺乏交流的看法。本文結合既有 移民／工政策與政策設計的研究觀點，提出移工政策設計的標的團體身分
（target population of identity），補充 Schneider 與 Ingram（1993, 1997）只注意到 標的團體的社會建構（target population of social construction）的缺憾。
在介入目前學界對於東亞現象的學術辯論，以及建構移工政策設計的分析 架構之後。本文選擇透過臺灣的本土個案研究，回答這個東亞經驗的提問。本 文將透過考察臺灣移工政策設計，重新省思東亞是否存在有別於西歐的經驗內 容。一方面，這是考量到處理日本、韓國、臺灣等所有東亞國家，超越本文能 力所及下的選擇。但本文也強調，在另外一方面，當前東亞移工政策的研究，
有關臺灣的經驗分析仍相當不足。我們提倡將臺灣找回來，並以臺灣視角出發，
將日韓做為參照對象進行交互比較，建構一個有力的東亞經驗論述的基礎。
臺灣和其他的東亞新興工業國家一樣，面臨出生率低、教育水準提升，以 及在低階層、勞力密集的行業紛紛出現勞力不足的問題時，開始向外招募移工。
而隨著政策發展，國家同樣面對著移工逃跑（Yamanaka, 1993; 武黎全科，2017），
以及移工被剝削的議題（Surak, 2017; 王宏仁、白朗潔，2007；出井康博，
2018）。雖然過往的研究指出，日本和韓國在挑選移工的偏好上，有明顯的同族 裔（co-ethnic）偏好（Corenlius & Tsuda, 2004），和臺灣在兩岸政治問題下，不
2018）。雖然過往的研究指出，日本和韓國在挑選移工的偏好上，有明顯的同族 裔（co-ethnic）偏好（Corenlius & Tsuda, 2004），和臺灣在兩岸政治問題下，不