第二章 文獻回顧
第二節 西歐移工政策的內在邏輯
一、 西歐移工政策歷史概述
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是「死亡」（obituary），而無移工政策（Castle, 1986）。然而，我們仍不能單從 國家宣稱終結移工政策而逕自判定終止，因為客工並沒有在政策終結後而離開，
他們反而長期留在地主國。在這特殊的政策歷史發展下，本文將認為處理客工 滯留的政策，亦包含在客工政策的範疇內，因此，本文以下所使用的移工、客 工以及移民、移民／工一詞都是指同一個標的團體，本文將依照脈絡而交互使 用。接下來，將在這範疇上回顧相關文獻。
第二節 西歐移工政策的內在邏輯
本節將彙整西歐移工政策的歷史發展，提出西歐政策整體的輪廓，包含：
西歐從低政治的經濟議題轉變到高政治的權利議題，在移工政策終結後發展出 移工融入的相關政策。接著，我們將回顧西方學界對這段歷史的兩個理論觀點 之詮釋與分析。
一、 西歐移工政策歷史概述
二戰後各國經濟逐漸復甦，戰敗國西德在短短三年的時間從戰爭的摧殘站 起，自 1948 年後經濟蓬勃發展，獲得了經濟奇蹟的美名（wirtschaftswunder）。
其他西歐國家，諸如比利時、瑞士、瑞典、荷蘭、英國和法國等國也在戰後持 續復甦。正因為經濟的發展，帶動了勞力需求的增加。戰後各國基於國內勞動 力不足的情況，分別以不同的形式制定了移工政策。這種以經濟目的為依歸的 移工政策瀰漫在歐洲各國。
英國在 1945 年，透過歐洲志願工人計劃（European Voluntary Worker），從 難民營招募約9 萬名工人，後來也從義大利招聘（Castle, 1986）。法國則在同年 設立國家移民署（National Immigrant Office），負責向外招募勞工。瑞士則在 1945 年授權資本家自行向外招募勞工後，在 1948 年與義大利簽訂雙邊協議
（Ellermann, 2013）。比利時則於 1946 年從義大利招聘了 60,000 勞工，從事鋼鐵 工業。西德則是較晚招聘客工的國家，但也是經濟發展最蓬勃的國家，自 1955 年開始，以客工的名義陸陸續續和義大利等國簽訂雙邊協議，以滿足國內勞力 供給趨緩的問題。
但起初公眾對客工的議題並不熱衷，媒體的相關報導可以說是少之又少
（Chin, 2007: 41-52），反而讓國家有較大主導決策的空間。正如 Hammar
（1985: 277-287）指出，總體來說，西歐各國普遍的政策決定都未經公眾討論
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而形成，基本上都是行政官僚／國家在主導這一切。7這是二戰後時很重要的一 個制度背景。當時，戰後百廢待舉，經濟前景不明確，資本家想要聘僱移工的 意願並不高，國內的勞動力大部分仍能夠滿足資本家的需求。但何以有移工政 策？這是國家自發的行動決定，我們可以從法國和西德的個案中獲得相對應的 驗證。
具體來說，法國移工政策是起始於物理學家與經濟人口學者的真知灼見。
1946 年 Robert Debre 和 Alfred Sauvy 兩位學者，推斷法國的低出生率將導致未來 人口持續減少。他們向政府警告，未來勢必會遭逢人口不足的問題，建議向國 外招募適當的勞工來補足國內的勞力。國家最後決議向外招募移工，並在同年 建立國家移民辦公室（Office National d’Immigration）負責相關業務。而這長遠 的規劃，一如預測，到了 1953 年之後，工業大幅成長，增加了大量勞力需求，
這時移工即可派上用處（Hollifield, 1992: 52- 56）。
西德則以社會市場經濟（social market economy）作為戰後經濟復甦的指導 原則，國家透過與組織化的勞工、資本家代表形成夥伴關係，確立了國家在市 場經濟中的領銜治理的角色（藍於琛，2004: Ch5）。雖然早於在 1995 年德國與 義大利簽訂移工協議之前，1953 年西德南方巴登-符騰堡州（Baden Württemberg）
就因為勞力不足的問題而向西德波昂（Bonn）政府請求招募移工，但這零星的 需求並沒有迫使國家提出相對應的政策（Herbert, 1991: 204）。
西德和法國不一樣的是，西德受到兩個關鍵影響而開放引進移工，但這都 顯示了國家在移工政策決策上一定程度的自主性。第一，當時重要的移工輸出 國：義大利，因為該國預期未來國內會有大量的剩餘勞動力，造成嚴重失業問 題，而向各國施加外交壓力的影響較深。8西德從一開始的不表態，到1954 年難 以抵擋外交壓力而態度軟化，並在 1955 年 12 月和義大利簽署相關協議（Steinert, 2014: 15）。第二，在 1955 年六月後，產業缺工的問題慢慢出現，資本家開始有 組織的向政府要求解決缺工問題。當時國家透過與資本家、工會溝通後取得共 識：只有當德國嚴重缺乏工人時，才能夠大舉招募客工（Steinert, 2014: 16），
且 不 論 是 哪 一 國 籍 的 勞 工 ， 都 應 該 享 有 同 等 薪 資 的 資 格 與 對 等 社 會 權 利
（Kühne, 2000: 43-45）的兩個共識。這兩個共識最後成為 1955 年 12 月，西德
7 英國是其中的一個例外，英國在起先就已經將移工議題泛政治化的討論。
8 清晰地說，義大利當時試圖解決國內南北經濟發展不平衡的問題，北方工業發展優異，但南 方卻是失業率嚴重。財政部長Ezio Vanoni 提出了一個長期的計畫「義大利工作和回匯發展十年 計劃」（Development Scheme for Work and Remittances in Italy in the decade 1955-64），透過推進 國內工業化改善經濟問題。預計會從農業、服務業中釋出80 萬位的勞工，計畫倡議將這些剩餘 勞力移往德國與其他國家（Steinert, 2014）。
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與義大利簽署的移工政策的相關協議正當性基礎，受到資本家和工會的支持。
西德與瑞士的移工政策，是西歐最具代表性的個案。他們將移工商品化的 特質推到極限，透過固定的聘僱工作期限，控制移工的工作年限，並藉由新舊 移工不斷輪替的方式，達到國家目的的極大化。簡單來說，客工是暫時性、補 充性的勞力，只能填補國內勞動力市場的缺口，而不是具有長期的移民權益的 對象。同時，以輪替機制（rotation system）維持一定的勞動力，雖然客工在聘 雇期滿之時隨即需要離開，但由隨後而來的移工替代先前期滿離開者，並不減 少勞力供給（Hammar, 1985: 192）。
西德雖然以上述的原則為政策運作的基本邏輯，但瑞士的季節性工人制度 比西德還要接近這種理想的模式。在 1940 到 50 年代，瑞士成功地防止定居，
即便到了1959 年，絕大多數季節性移工也會在兩到三年後相繼離開（Ellermann, 2013: 512）。而國家就可藉此依照經濟市場的狀態調整客工的人數，不至於讓外 國人影響到本國人的就業狀況。然而，西德卻有少數的移工留了下來，未能有 效執行輪替制。
至於其他像法國、荷蘭也有使用聘僱年限，但都沒有像德國和瑞士這麼極 端。像法國並沒有特別強調，透過嚴格控制移工數量的「輪替」機制，而是接 受那些自發從其他國家的非法移工，甚至提供他們工作許可（Hammar, 1985:
257）。
隨著移工政策從 1950 年代推動後十多年，強調輪替、暫時的移工政策，在 1960 年代中期後出現人數高速增長的趨勢，甚至居住在地主國的時間也越來越 長。這大致可分成兩個理由，依照Hammar（1985: 277-279）的分析，這是來自 於國家管控移工是採一種自由放任的態度導致的結果。國家設想在政策制定完 成之後，只要行政官僚依法判斷移工是否能進入，並核發工作證就好。但現實 是行政官僚的裁量導致移工人數失控。
德國的資料顯示，1963 年 10 月時，只有 21.6％的移工在德國超過三年內。
但自1965 年至 1967 年，則從 27.6％，攀升到了 44.9％。甚至在 1968 年時，估 計有 39％的移工居住達四年，而有 13%超過七年或更長的時間（Castle &
Kosack, 1973: 54）。當初最接近輪替制理想的瑞士也有類似情況，1955 年時，
75%的移工低於三年，但到了 1969 年時，僅剩 44%的移工低於三年，而有 42%
的移工在瑞士待超過五年。
另一個原因，則是國家提供的管道已經沒辦法滿足資本家的需求。法國在
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1956 年後對勞動力的需求大增，資本家當時偷偷的透過旅遊簽證引進非法移工。
但國家發現不但不嚴格懲罰，而是認為經濟成長必須高度仰賴移工，而對之採 放任態度（Verbunt, 1985: 136）。不過，法國缺少適當的統計數據來推斷移工在 法的時間長短。若以 1945 年政府開放的 690,000 位家庭依親的資料來間接推論，
至少有 50%的移工長期留在法國（Castle & Kosack, 1973: 54-55）。倘若根據 Verbunt（1985: 136）的說法，1960 年代末期，國內外國人裡至少有 70%的非法 移工。我們從中也可以推論，法國境內有許多移工不受國家完全控制，意即，
在這樣的情況下，法規上的工作年限勢必難以如實執行。
隨著移工不斷增加，國內的社會大眾開始出現害怕外國人的情緒，間接醞 釀國人排外的意識。1966 年德國的調查顯示，德國人並不是那麼贊同聘僱移工，
有三分之二的公眾希望能擺脫這些移工。甚至有 81%的公眾認為，即便有勞力 短缺的問題，也不應該再聘僱移工（Castle & Kosack, 1973: 433）。在 1960 年代 中期的瑞士，則掀起反對國家「外國統治」（Vberfremdung）的聲浪，1970 年 6 月 7 日，舉辦了一場有關外國人比例是否要低於每州 10%的公投。這代表著公 投一旦通過，國家就必須著手驅逐外國人。雖然最後這項公投在 54%的公民反 對之下沒有通過（Castle & Kosack, 1973: 440），但這卻是自引進移工之後，首次 大規模有關議題的辯論。
1970 年代初期開始，歐洲經濟的發展開始趨緩，隨著石油危機爆發，仰賴 從中東進口石油的西歐產業，因為石油價格的上漲，生產成本越來越高，難以 和亞洲新興國家抗衡，許多歐洲跨國企業開始向亞洲投資（Jones, 2005）。通貨 膨脹、失業、出口衰退等問題直接衝擊當時的歐洲，當時政黨和社會上瀰漫著 反移工的氛圍，認為他們搶走了本國勞工的工作。國家為了回應國內經濟萎縮、
失業率提高，以及社會對移工不滿的大環境變動。法國、德國、瑞士、瑞典等 國都在這個時間點分別終止過去使用的移工政策（如表1）。
表1 各國移工政策的起始點與終結點
國家 起始點 終結點 國家 起始點 終結點
國家 起始點 終結點 國家 起始點 終結點