第三章 全國人大專委會制度化的探討
第二節 全國人大專委會的發展歷程
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第三章 全國人大專委會制度化的探討
第一節 前言
本章以「制度化」為主題，探討中國大陸全國人大專委會的制度化發展，相 較於其他政治組織，全國人大專委會制度化的探討具有特殊意義。在社會衝突不 斷增加的情況下，中共執政的合法性必須從經濟表現轉變為法理性權威，法律體 系的健全至為重要。著眼於此，中共必須建構一個運作穩定且具有高度專業性的 立法制度，一方面提高立法品質以回應社會要求，另一方面也能保護黨國利益以 維持政權穩定，全國人大受到制度制約，顯然無法承擔此沈重的任務，全國人大 專委會的制度化因此值得關注（Chao and Chang, 2010）。
本章針對九至十一屆全國人大專委會成員的背景、甄補過程和法制規範作一 全面性的分析，以期更深度地探討中國大陸立法機關的制度化問題，共分為七個 小節：第一節前言；第二節說明全國人大專委會的發展歷程；第三節提出符合委 員會為主體的制度化指標；第四、五、六節依照周界（boundness）、繁複性
（complexity）、普遍規則（universal criteria）三個標準，測量全國人大專委會的 制度化程度；第七節為小結。
第二節 全國人大專委會的發展歷程
1954 年第一屆中國大陸全國人民代表大會第一次會議召開，成立了民族委 員會、法案委員會、預算委員會、代表資格審查委員會等四個委員會，其中只有 民族委員會和法案委員會是常設性質，在全國人大大會閉會期間仍然存在並受常 委會所領導，此時委員會面臨人數過多和兼職制等制度缺陷，委員會活動極少且 無法發揮作用（周偉，2005：73-74；蔡定劍 2003：243-244）。毛澤東時期全國 人大的立法工作大部分是由時任全國人大常委會副委員長和秘書長彭真負責，領
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導常委會辦公廳下設法律室和研究室進行法案調研和草擬工作（顧昂然，2006）。 劉少奇在 1956 年提出設立「八大委員會」的構想，以強化全國人大的立法 和監督功能，彭真曾經為此率領全國人大代表團前往蘇聯和東歐等國進行 79 天 的考察，考察結果提出設立政治法律、工業、交通、商業、農業、社會福利、文 化教育、外交等八大委員會的方案，但此方案最後受到反右鬥爭的影響而被擱置
（王漢斌，2102：85-86；陳斯喜，2008：63-64）。此後人大制度陸續受到多次 政治運動衝擊而無法運作，文革時期全國人大制度瓦解，1975 年憲法甚至取消 了全國人大委員會的設置。
1978 年中共十一屆三中全會以社會主義法制建設為號召，當年憲法第 27 條 明文規定：「全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會可以根據需要設 立若干專門委員會」。據此，民族委員會、法案委員會，以及預算委員會和代表 資格審查委員會恢復設置，但這些委員會從未實際執行立法工作（楊勝春，1998：
58）。此時期立法工作主要由全國人大常委會的法制委員會負責，1979 年 2 月五 屆全國人大常委會六次會議決議建立法制委員會，彭真擔任法制委員會主任，成 員人數約 80 人，其工作是協助全國人大常委會進行法案審議和修改工作。在彭 真的積極帶領之下，法制委員會在三個月之內就制訂了刑法、刑事訴訟法、地方 組織法、選舉法、法院組織法、檢察院組織法、中外合資經營企業法等七部重要 法案，為改革開放的法制建設奠定基礎（王漢斌，2012）。
1980 年代全國人大進行籌組專門委員會的討論，專業立法是專門委員會設 立的主要考量，1983 年六屆人大常委會第一次會議上，時任全國人大常委會委 員長的彭真說到：「提交全國人大或常委會審議的各項議案，涉及社會主義現代 化建設的許多重大而又複雜的問題。專門委員會的主要職責就是為了解決這些問 題，進行周密地調查，充分聽取各方面的意見，仔細比較各種可供選擇的方案，
進行客觀、全面、深入地研究，以協助全國人大和常委會做出正確的決定（顧昂 然，2006：17）。」
當時針對專門委員會設立的廣泛討論，主要圍繞著兩點爭議進行探討：第
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一，專委會數量問題：各方建議全國人大設立的專委會高達二十幾個，全國人大 秘書處針對專委會數量多寡的爭議，認為專委會的定位和工作方式尚在摸索，初 期不應設置太多委員會，之後再逐漸新增委員會即可，因此提出設置十個委員會 的方案。中共中央書記處在聽取全國人大的建議後，採取更為保守的態度決定刪 減至五個專門委員會，但在當時國務院華僑辦公室主任廖承志的堅持之下，後來 又增加了華僑委員會，最終決定設置六個委員會。
第二，憲法委員會設置問題：五屆人大五次會議曾經研議是否在全國人大專 委會的層級設立憲法委員會以監督憲法的執行，但當時全國人大的領導者認為新 成立的六個專門委員會已可負擔違憲審查的任務，因此只是在憲法條文當中增加
「一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究」的文字。後來歷屆人大曾經針對 憲法委員會進行諸多討論，中共中央也未否定設置憲法委員會的可能性，但憲法 委員會的設立可能撼動黨國體制的基礎而始終未能成立（王漢斌，2012：86，
125-127）
1982 年憲法修正案決定在全國人大增設專門委員會，憲法第 70 條規定：「全 國人民代表大會設立民族委員會、法律委員會、財政經濟委員會、教育科學文化 衛生委員會、外事委員會、華僑委員會和其他需要設立的專門委員會。在全國人 民代表大會閉會期間，各專門委員會受全國人民代表大會常務委員會的領導。各 專門委員會在全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會領導下，研究、
審議和擬訂有關議案。」1983 年六屆全國人大第一次會議根據憲法修正案，設 立法律委員會（前身是法案委員會）、民族委員會、財政經濟委員會、教育科學 文化衛生委員會（以下簡稱教科文衛委員會）、外事委員會、華僑委員會等六個 委員會，形成現今專門委員會制度的雛形。此後因應立法需求陸續增設新的專門 委員會，1988 年七屆全國人大第一次會議增設內務司法委員會，1993 年八屆全 國人大第一次會議增設環境保護委員會（1994 年八屆全國人大第二次會議更名 為環境與資源保護委員會），1998 年九屆全國人大第一次會議將原本屬於財政經 濟委員會業務範圍的農業和農村事務獨立劃分，成立農業與農村委員會。
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1983-1998 年專委會制度急遽擴張，1998 年之後專委會則邁入制度穩定階段，1998 年之後九個專門委員會的工作架構確立，此後雖然有學者（周偉，2002；尹中卿‧ 國
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實際上，各個委員會的管轄範圍未曾有過明確的界定，教科文衛委員會是少 數在委員會議事規則當中明訂涵蓋教育、科學、文化、衛生、人口、體育等多個 方面議題的委員會，內務司法委員會則是唯一明確列出對應行政部門的委員會，
包括最高人民法院、最高人民檢察院和公安部、監察部、司法部、安全部、民政 部、人事部等，但大多數委員會的管轄範圍未清楚劃分，具體的工作分配是由全 國人大常委會秘書處進行協調。管轄範圍不明確容易造成各委員會之間的衝突，
例如 1997 年資源與環境保護委員會聽取最高人民法院處理環保法和環保案件的 過程，侵犯了內務司法委員會對於最高人民法院的管轄權（周偉，2005：
383-385）。
各專門委員會職權的不明確，更直接反映在工作負擔輕重不一的問題。根據 專委會議事規則規定，由全體成員參加的委員會全體會議，大約每個月或每兩個 月必須召開 1 次（參照本章第六節的說明），但實際召開會議的狀況往往依照工 作份量不同而有變化。以第九屆人大為例，委員會全體會議召開的次數以法律委 員會為最多，平均每年召開 60 次全體會議，等於每個禮拜都要召開 1 次以上，
遠遠超過其他委員會的開會次數，但民族委員會在五年之間僅召開過 23 次全體 會議，每年平均召開 4.6 次會議，全國人大專委會會議召開次數顯示委員會之間 工作負擔的輕重不一（見表 3-2）。
表 3-2 九屆人大專門委員會全體會議召開次數
法律 民族 內務 司法
財政 經濟
教科
文衛 外事 華僑 環保 農業
總計次數 301 23 49 115 55 49 24 32 34
每年平均次數 60 4.6 10 23 11 10 4.8 6.4 6.8 資料來源：曾萍（2004：160）。
各個委員會設有一位主任委員、若干位副主任委員及普通委員，除了主任委 員以外，副主任和普通委員的人數從未正式規定。前人大委員長彭真（1983）曾
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在 1983 年全國人大專門委員會聯席會議上，說明委員會人數未定的原因：「專門 委員會是工作機關，不是最後決定問題的代表機關。它的成員不是政治安排，不 是榮譽職務，需要根據工作確定人數和人選。」周偉（2002：48）指出專委會的 人員配置缺乏規定，導致人員進用淪為利益分配的場域，經常是根據當時需要照 顧待退休幹部的人數，決定任用的員額，而非依據工作繁重與否進行人事調整。
《中華人民共和國全國人民代表大會組織法》第 35 條，針對專門委員會成 員的任命過程有簡要的說明：「各專門委員會的主任委員、副主任委員和委員的 人選由主席團在代表中提名，大會通過。在大會閉會期間，全國人民代表大會常 務委員會可以補充任命專門委員會的個別副主任委員和部分委員，由委員長會議 提名，常務委員會會議通過。」組織法當中只是簡略說明在人大會議當中委員會 委員由主席團提名、由大會通過的正式表決過程，事實上，專門委員會的成員組
《中華人民共和國全國人民代表大會組織法》第 35 條，針對專門委員會成 員的任命過程有簡要的說明：「各專門委員會的主任委員、副主任委員和委員的 人選由主席團在代表中提名，大會通過。在大會閉會期間，全國人民代表大會常 務委員會可以補充任命專門委員會的個別副主任委員和部分委員，由委員長會議 提名，常務委員會會議通過。」組織法當中只是簡略說明在人大會議當中委員會 委員由主席團提名、由大會通過的正式表決過程，事實上，專門委員會的成員組