第六章 全國人大專委會制度化的成效評估
第三節 立法表現的研究架構
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員會否決法案或是修改法案的次數便會增加。Martorano（2006）討論不同因素 對於委員會功能的影響，強調資訊效率理論對於委員會能力的提升作用，委員會 的自主性來自委員會成員的專業素質。Khmelko, Pigenko, and Wise（2007）透過 對於烏克蘭國會議員的面訪資料，探討委員會在立法起草過程當中的重要性，研 究顯示委員會與行政部門之間的溝通越多、委員會的專業性越高、委員會成員對 於委員會工作所付出的時間越長，委員會在立法過程當中的重要性增加。有異於 前述文獻，Gilligan（1991）以形式理論宣稱制度化並不一定可以提高立法機關 的立法表現。
第三節 立法表現的研究架構
第二章曾經提及，威權主義國家議會無法具有「自主性」，但「效率」一詞 也不適宜用以探討威權主義國家議會的立法行為，因為橡皮圖章型議會的缺點並 不在於法案審議過於壟長，而是審議過於「有效」，根據不完全的統計，在 1990 年代中期，全國人大及其常委會平均 13 天通過一部法律，國務院每 6 天制訂一 部行政法規，許多法案沒有經過詳細審議過程便在短時間內通過（阿計，2002：
57）。簡言之，當中國大陸依法治國、依法行政的觀念尚未成熟，法令和制度無 法落實是現今中國大陸政治改革最重要的障礙，路江通（2001）以「職權不到位」
一詞形容人大職權行使的狀況，體現在立法專業性不足、立法權限不明、立法行 為服從於政治力量等問題，
為此，本論文以「立法表現」（performance）為核心概念，其定義為「法案 提出至表決通過的過程當中委員會所採取的實際行為」，採用行為途徑，測量九 至十一屆全國人大專委會實際的立法表現，藉以說明制度化的全國人大專委會是 否能展現較佳的立法表現，進而成為立法決策過程當中的主導者。29
29 十一屆全國人大立法議案的統計時間僅到 2011 年 12 月 31 日，是因為在此之前全國人大法案 資料庫所載之法案文件十分詳盡，羅列歷次法案審議之文件，但 2012 年開始僅有表決通過之文
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本文將立法表現分為外在和內在兩個象限進行觀察：外在象限以九個專門委 員會為整體，探討委員會制度相對於其他政治組織，能否確保委員會的立法功 能，減少外在力量的侵擾；內在象限著重探討九個專門委員會之間的工作分配和 效率問題，探討哪些委員會審議較多的議案、起草較多的法案、花費較多審議時 間，以此探討各個委員會之間的分工結構。
本文修正 Ciftci, Forrest, and Tekin（2008）的研究架構，在內、外兩個象限 當中，以三種指標觀察專委會立法表現的變化：工作量（workload），以委員會 審議的議案數目多寡代表委員會的工作量，工作量越多意味著立法表現越好；立 法關聯性（legislative relevance），統計委員會起草法案的數量，當委員會起草 數量越多，代表立法表現越佳；審議法案的能力（ability to scrutinize legislation），
計算委員會審議法案的日期長短，探討委員會是否具備詳細審議法案的能力（見 圖 6-1）。
有別於 Ciftci, Forrest, and Tekin（2008）使用四個指標測量立法表現，在此 未使用媒體曝光度（coverage in the media）作為指標，是基於中國大陸媒體的不 透明性，全國人大專門委員會的訊息甚少揭露。另外，在立法關聯性部分，原有 內容討論委員會審議後的議案被全體院會接受的比例，作為測量委員會立法權力 的指標。然而，威權主義體制下議會否決法案的比例極少，中國大陸全國人大及 其常委會唯一一次否決法案的案例，是在 1999 年 4 月九屆人大常委會九次會議 針對公路法修改草案的決定，此後未曾再見到否決法案的案例，30與其他議會不 同，全國人大專委會也不具有擱置法案進而否決法案的權力（王漢斌，2012：
87-88）。因此，本文採取委員會起草法案的數量作為立法關聯性的內容，本文認 為起草立法議案數量的變化，可以說明專委會的立法功能是否提高。
此外，在委員會審議法案能力的指標方面，相較於某些學者（Rosenthal, 1973;
Hamm and Moncrief, 1982; 楊婉瑩，2002）以議案內容的修正幅度加以測量，Ciftci,
30 當時常委會委員共有 154 人，表決結果僅有 77 票贊成，未獲通過。爭論焦點為將以車輛徵稅 改為以燃油增稅的方式將增加農民的負擔，見陳斯喜（2008：60）。
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Forrest, and Tekin（2008）則使用委員會審議法案的日期進行探討，此一指標的 使用更符合中國大陸立法過程的現實狀況。全國人大及其常委會並不直接參與法 案內容的修改，而是將成員的修改意見送交法律委員會和相關委員會，由委員會 召集相關部門進行綜合性的法案審議，因此議案修正幅度大小難以精準說明委員 會的立法表現，審議法案的日期正可說明委員會審議法案的能力。
相較於民主國家的立法過程當中多種意見分歧，立法過程過於漫長向來為人 詬病，因此委員會能力提高的指標是能夠法案審議時間的縮短，但中國大陸全國 人大立法能力低落的明確證據卻是審議法案時間過短，其能力提高的證據應是延 長審議時間。31據此，本文認為當法案審查平均時間增加，代表專委會審議法案 的積極性有所提升，專委會作為整合行政部門和社會意見的功能更為彰顯。32
圖 6-1 立法表現的研究架構
資料來源：作者自製。
31 立法過程詳細情況可見下節說明。
32 有訪談者也贊成這樣的看法，認為審議時間延長代表社會利益多元化、社會大眾對於參與法 案審議過程的積極性更高、審議法案人員的積極性變高、意見整合機制採取反覆協商方式、不同
立法表現
外在象限 內在象限
指標：
1. 工作量 2. 立法關聯性 3. 審議法案的能力
指標：
1. 工作量 2. 立法關聯性 3. 審議法案的能力
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