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表6-6 法案平均審查時間（月）
類型
新法 修訂 修正 總計
9
10.09 6.18 4.97 7.4710
9.38 4.47 1.08 5.38 屆數11
19.47 5.75 3.53 10.29 總計 11.59 5.32 3.24 7.23 資料來源：作者自製。由此可見，全國人大專門委員會正透過多種途徑蒐集法案審議的相關意見，
得以塑造「意見協調者」的角色，這些途徑包括組織調查小組至各地方進行「立 法調研」；向行政機關和社會團體「書面徵求意見」；邀請起草單位、國家機關、
學者和群眾參與的「座談會」；由專家學者針對立法技術和專業問題進行討論的
「論證會」；邀請利害關係人和一般民眾公開參與的「聽證會」；透過報紙或網路 等媒介向社會大眾公開徵求意見（陳斯喜，2008：221-225）。
根據本文截至2011年12月31日的統計，在九至十一屆人大的所有法案當中，
曾經以立法調研形式蒐集各方意見的法案比例，從第九屆的56%，下降至第十屆 的37.5%，至第十一屆又回升至65.8%。另外，2008年4月全國人大常委會委員長 會議決定，法案在常委會初審之後，一般都向社會公佈（陳斯喜，2008：221），
這使得公開徵求意見的法案比例從第九、十屆人大的4%和5.6%，大幅提升至第 十一屆人大的68.4%。若此趨勢持續發展，專委會成員對於自身功能有所認知，
願意進行長時間的法案審議過程，中國大陸人大制度可能扮演各方意見交流的中 介者和協調者，得以突顯自身在政治體制當中的角色（Dowdle, 1997; Paler, 2005）。
第六節 委員會立法表現的實證分析：內部象限
在委員會的工作量部分，九至十一屆全國人大專委會依照處理議案的數目進 行排序，從多至寡依序為法律、財政經濟、教科文衛、內務司法、環境與資源保
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護、農業與農村、民族、外事和華僑委員會。大致而言，法律委員會、財政經濟 委員會、教科文衛委員會和內務司法委員會審議代表議案的數量超過 1000 件，
尤其是法律委員會和財政經濟委員會審理了將近 2000 件的議案，業務量之繁重 可見一斑。環境與資源保護委員會和農業與農村委員會在三屆之間分別審理了 668 和 554 個代表議案，證明這兩個委員會雖然管轄議題的性質較為單一，仍可 有效行使其審查議案之職權。然而，民族委員會、外事委員會和華僑委員會僅分 別受理 33、32、26 個議案，也就是一年處理僅 2 個議案左右，可見其業務量極 少、影響力有限（見表 6-7）。
表 6-7 各委員會審查代表議案的數量
屆別 法律 民族 內務司法 財政經濟 教科文衛 外事 華僑 環資 農業 總數
9 289 22 104 240 206 1 13 128 161 1164
10 1041 5 565 1069 539 14 6 301 232 3772 11 661 6 387 653 410 17 7 239 161 2541 總數 1991 33 1056 1962 1155 32 26 668 554 7477
資料來源：根據各屆〈全國人大代表提出的議案的處理意見報告〉自行整理。
在立法關聯性部分，根據表 6-4 的統計，在九、十、十一屆全國人大期間由 專委會承擔立法起草工作的法案個數分為 21，12、6，分別占總立法議案數量的 28%、16.7%、15.8%。表 6-8 再將這 39 個法案依照起草委員會進行分類，統計 結果發現以財經委員會主導起草的法案為最多，共有 13 件，其次是環境與資源 保護委員會，總共有 9 件法案，農業和農村委員會則起草了 6 項法案，排名第 3，
接下來依序為內務司法委員會、教科文衛委員會、華僑委員會、法律和民族委員 會、外事委員會。兩個委員會共同起草的情況並不多見，僅有 2001 年通過的「防 沙治沙法」是唯一由環境與資源保護、農業與農村兩個委員會共同起草的法案（見 表 6-8）。
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表 6-8 專門委員會起草法案的數量
委員會\人大
9 屆 10 屆 11 屆
總計法律 1
1
民族 1
1
內務司法 1 2
3
財政經濟 5 5 3
13
教科文衛 3
3
外事
0
華僑 2
2
環境與資源保護 4 2 3
9
農業與農村 3 3
6
環境與資源保護
+農業與農村
11
總計
21 12 6 39
資料來源：作者自製。
研究結果說明針對經濟發展、環保和農業方面的議題，相關專委會擁有高度 主導權，財經委員會掌握經濟財政的立法權，眾多相關部門領導都亟欲加入此委 員會，以保障個人或部門之利益，環境與資源保護和農業與農村委員會雖然成立 時間較晚，但法案起草的功能不但沒有因為成立時間較晚而喪失其立法主導權，
反而因為管轄議題較為明確，能夠獲得立法主導性。
值得注意的是，法律委員會被賦予影響立法過程的關鍵地位，但僅有1999 年刑法修正案是以法律委員會的名義進行起草，似乎與法律規範所賦予的角色有 極大落差。事實上，法律委員會幾乎不以自己名義從事法案起草的工作，1999 年刑法修正案是唯一例外，此次草案針對違反會計法、期貨犯罪等貪污犯罪行為 進行補充規定，尤其對於國有企業和事業單位的貪瀆行為提出特別規定（全國人 大常委會法工委立法規劃室，2008：9）。曾萍（2004：43）指出，法律委員會雖 然在法案審議過程當中的作用最大，卻很少參與立法起草工作，部分法律是接受 委員長會議或常委會委託，由法工委進行起草工作。有訪談者指出，法案進入常 委會審議之前，起草工作主要是由其他八個委員會與起草單位進行聯絡、溝通和
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跟蹤法案的工作，並且同時進行法案的前期調研，法律委員會基本上不介入起草 工作。40
在審議法案的能力方面，表 6-9 列出九至十一屆全國人大期間，各個委員會 所參與的法案個數和審議時間。必須先行說明的是，法律委員會主導了每項法案 的審議過程，法律委員會的工作份量必然最為沈重。然而，為求釐清不同委員會 的分工狀況，下表的第一橫列僅列出法律委員會所「單獨」審議之法案，不再強 調法律委員會對於所有法案的參與狀況。表 4-9 的統計結果可分為幾個部分進行 說明：
一、單一委員會參與審議的法案數量以財政經濟委員會為最多，其次依序為 內務司法、教科文衛、法律、環境與資源保護、農業與農村、外事、民族、華僑 委員會。財政經濟委員會審議許多經濟相關法案，符合改革開放以來以經濟建設 為中心的發展趨勢，這也使得財政經濟委員會成為最熱門的委員會，許多部門領 導者積極爭取進入財政經濟委員會的機會，以確保自身或部門之利益。41聯合審 議的法案以環境與資源保護委員會和農業與農村委員會的合作高達 6 次最為頻 繁，農業與農村委員會曾多次與其他委員會共同合作，這可能是因為農業與農村 委員會是最晚成立的委員會，有關農業的法案在九屆人大之前主要是由財政經濟 委員會所管轄，因此農業委員會必須以合作的方式進行共同審議。
二、在僅有單一委員會參與的法案當中，由法律委員會所花費 11.26 個月的 審議時間為最長，顯示法律委員會受理的皆為重大法案，因此需要漫長法案研擬 和協調意見的過程。教科文衛委員會的審議需要 8.6 個月的時間為次，再次是財 政經濟委員會，華僑濟委員會則僅用了 2 個月審議 1 個法案。在合作審議的法律 案當中，內務司法委員會和農業與農村委員會合作審議法案的時間最久，花費了 13.5 個月，這兩個法案分別為 1998 年通過的村民委員會組織法，以及 2003 年道 路交通安全法，村民委員會組織法雖然極為重要，但在中共領導人的支持以及村
40 受訪者 L，北京，2012/4/9。
41 受訪者 L，北京，2012/4/9。
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委會組織法試行條例的基礎上，審議過程並沒有花費特別久的時間（5 個月），
但在道路交通安全法則審議了 22 個月，針對農用機具的道路使用進行諸多辯論
（人民網，2003）；其次是教科文衛委員會和農業與農村委員會的合作審議，平 均花費 6 個月時間，最少的是教科文衛委員會和華僑委員會的合作審議，僅耗費 約 2 個月的時間。
三、本文進一步統計各個委員會的總審議時間，總審議時間是將法案個數乘 以平均時間，若有兩個委員會合作審議的法案，則將審議時間除以二，最後呈現 各個委員會所花費的總審議時間。舉例而言，外事委員會有 5 個單獨審議的法 案，平均各法案花費 6 個月的時間，外事委員會也與財政經濟委員會合作審議 4 個法案，平均花費 3 個月，則外事委員會的總審議時間為(5*6)+(4*3/2)=36 個月。
總審議時間的排名依序為財政經濟、內務司法、法律、教科文衛、環境與資 源保護、農業與農村、外事、民族、華僑委員會，財政經濟委員會的總審議時間 高達 427.88 個月，但華僑委僅有 3 個月，此數據顯示各個委員會審議法案的能 力差異極大。大致而言，涉及重大議題和廣泛利益的委員會，不僅審議法案的個 數較多，也需要較多時間進行審議工作，但民族委員會和華僑委員會參與審議法 案的數量極少，所花費的審議時間亦為最少，證明這兩個委員會的影響力微弱。
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是在工作量、立法關聯性、或是審議法案能力的表現都不佳，對於立法過程的影 響力不大。
此研究結果對於專委會制度化發展的啟示有二：第一，對照第五章各個委員 會專業化程度的分析，除了法律委員會之外，高度專業化的委員會通常都具有較 佳的立法表現，專業化程度較低的委員會立法表現也較差，各委員會專業化程度 和其委員會立法表現有所關聯。第二，委員會工作分配輕重不一的問題十分嚴 重，表 6-10 顯示外事、民族、華僑等三個委員會無論在工作量、立法關聯性、
審議法案的能力等三項都名列最後三名，民族和華僑委員會甚至在近十五年之內 僅各審議了 1 個法案，委員會之間工作負擔差異過大容易制約制度化的發展，有 必要針對委員會的工作分配進行重新調整，抑或建立新的委員會以分擔沈重的工 作負擔。
表 6-10 專門委員會立法表現的排名
工作量 立法關聯性 審議法案的能力 立法表現評比
工作量 立法關聯性 審議法案的能力 立法表現評比