第四章 全國人大專委會的資深制
第三節 專委會資深制建立的瓶頸
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第三節 專委會資深制建立的瓶頸
各國議會對於委員會領導階層的設置有許多差異，例如「主席」制和「召集 委員」制的不同。西方國會委員會大多設置一位委員會「主席」，主席具有控制 議案審議過程之實質權力，美國國會即屬於此類型；召集委員的職權較弱，主要 職責僅為召集會議和主持會議，以台灣立法院為例，召集委員人數從最早期無明 確規定，之後依照委員會人數進行召集委員增減，並且只能連任一次，2002 年 立法院第四屆第六會期採取一連串改革，委員會成員組成改採「政黨比例分配 制」，也規定各委員會設置召集委員三人、由委員會委員之間互選、並取消僅能 連任一次之限制（曾濟群，1988：114-118；蕭怡靖，2005）。
有異於「召集委員」制和「主席」制，中國大陸全國人大專門委員會設置一 名主任委員，領導若干位副主任委員進行委員會工作（詳細人數請見第三章），
階層制的制度設計避免主任委員的工作負擔過於沈重，又異於召集委員制的齊頭 式平等，避免權力過於分散容易延滯法案審議，主任和副主任委員的分工合作主 導委員會制度的實際運作，主要展現在幾種途徑：
一、主任會議的召開：委員會的工作會議類型主要分為全體會議和主任會議 兩種，兩者都由主任委員或副主任召開，全體會議由全體成員參加，負責審議議 案，主任會議則由主任和副主任參與，負責決定委員會的日常工作，以及全體會 議之議程（詳細的會議形式請見第三章）。主任會議的重要性不僅在於決定全體 會議的議程，更重要的是「主任委員辦公會議通過的議題提請專門委員會會議審 議，多數情況下意味著該議案能夠被委員會會議採納」（周偉，2005：265）。
二、法案責任制：在法案審議之初，主任委員大多會指定某位副主任委員，
負責監督特定法案的審議過程、確認法案的討論進度和保證法案的品質，有些委 員會也會組成專題研究小組，由主任委員或副主任委員帶領，針對各項法案內容 進行立法調研或討論。委員會完成法案審議工作之後，各委員會的審議稿必須由 主任或由主任委託的副主任簽發，才能遞交全國人大或全國人大常委會進行審議
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和表決（陳斯喜，2008：67）。
三、領導階層值班制：某些委員會施行主任委員和副主任委員的值班制度，
主任委員必須每日至委員會辦公室上班，副主任則至少要至辦公室執行半日業 務，以維繫委員會工作的持續進行，但普通委員無專屬辦公室，也無值班制度的 規定。20
階層式政治文化賦予委員會領導階層更多影響力，Smith and Deering（1984:
168-169）曾經提到，在一個制度化尚未鞏固的政治體制當中，個人領導風格嚴 重影響制度表現。中國大陸全國人大專門委員會制度由於創立時間較短，政治文 化強調階層關係，相較於其他國家的委員會制度，領導階層對於專委會決策過程 的影響十分明顯。周偉（2005：265）指出：
委員會其他組成人員除非在一些重大問題，或者迫不得已，通常都對主 任委員的意見予以充分地尊重，至少出現反對的情形是極其罕見的。在 全國人民代表大會專門委員會的工作實踐中，主任委員或主持工作的副 主任委員，對專門委員會形成決定所起到的影響力，也是各國立法機關 委員會中最突出的。
由此可見，委員會領導者對於委員會運作有決定性的影響力，但聯繫到全國 人大的制度化發展，這樣的主導性可能因領導者背景差異造成兩種不同的影響：
如果委員會領導階層不具專業背景、其偏好傾向保護部門利益，容易造成委員會 運作效率的窒礙；但如果領導階層具有專業背景，委員會制度化將可迅速強化
（Tanner, 1999: 106-110）
詳細而言，改革開放以來中國大陸全國人大制度具有終止型議會特徵，許多 行政部門的副省部級領導轉任全國人大專委會的領導職務，「部門利益」可能決 定了專委會領導階層的選任和成員的任期長短。長期觀察人大制度發展的記者阿 計（2002：83）提到，許多地方人大專門委員會委員是原本是政府部門的官員，
20 受訪者 L，北京，2012/4/9。
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不但在情感上與原部門有聯繫，在決策時容易偏袒原部門利益，甚至還出現許多 遊說活動，行政部門試圖說服轉任至專委會的領導幹部，為其部門利益發聲，導 致部門利益思考主導立法過程。阿爾門（Almen，2008：31）曾言，「雖然大部 分有影響力的政治家都是中共黨員，但是這並不意味著他們總是擁有共同的利 益...部門本位主義早已被認為是中國治理的主要問題之一。」杜德爾（Dowdle, 1997）的研究顯示，在中國大陸立法過程當中出現遊說的行為，不同群體企圖向 全國人大施加壓力以爭取自身利益，全國人大成為協調與塑造利益集團的場域。
然而，並非所有轉任幹部皆以部門利益為優先考量，相關研究顯示專委會領 導階層若具有與委員會管轄範圍相關的工作經驗和專業知識，可能強化全國人大 專委會在立法過程當中的影響力。以第八屆全國人大財政經濟委員會為例，前中 國銀行行長陳慕華擔任主任委員，財經委員會建立了四個專門小組，針對重大投 資項目進行調查，並透過預算審查強化監督能力，這些行為都賦予財政經濟委員 會主導財經政策和經濟發展規劃的能力（孫哲，2004：100-108）。有訪談者指出，
八屆全國人大財政經濟委員會尚有前海關總署署長戴杰擔任副主任委員，他對於 財政經濟事務的嫻熟賦予了財政經濟委員會極大的發言權，甚至曾經挑戰法律委 員會的統一審議權。21譚睦瑞（Tanner, 1999: 109）引述前人大工作者的說法，確 切地描述專委會如果要扮演專職立法者（professional legislator）的角色，必須依 賴曾經擔任過相關部門領導職務者的專業知識：
當他們在政府部門工作時，他們喜好掌握行政權力。但當他們離開，他 們變成像國家的反對黨。他們不擔任附屬於政府的職務，他們的思維更 為開放。...但由於他們曾經擔任這些有關部會的部長，更瞭解這些部門 的內部政治情勢。所以他們可以幫助全國人大反對這些部門的意圖，反 過來，他們（跟這些部會）說：我瞭解你，我瞭解你內部的政治情勢，
而且我知道你的利益。
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另外，改革開放後的幹部改革造成全國人大成員結構不穩定的問題，具有專 業或表現傑出的委員無法持續擔任委員會職務。全國人大的年輕化和知識化程度 雖有所提升，帶來的卻是成員穩定性受到傷害，蔣勁松（2004）曾以全國人大常 委會為例，說明中共為了讓常委會成員不會超過年齡限制，以及確保常委會成員 的新舊比例維持一定水準，即使是表現出色的常委會委員必須替換，資深制因此 無法建立。
因此，本章以委員會資深制為主題，以九至十一屆全國人大專委會為實證分 析的研究範圍，若是委員會當中領導階層由具有專業知識的資深委員出任，且專 業者擁有較多機會連任委員會職位，就證明全國人大是否已經擺脫終止型議會型 態，不再將專委會職務當作利益分配的工具，而是以專業背景的標準進行委員會 職務的安排，將有助於全國人大專委會制度化的發展趨勢。