專委會的專業化差異分析

項之間的相互關係，表 5-1 同時使用調整後餘值（adjusted residuals）說明某個類 型的觀察值與期望值之間的差異，相較於標準化餘值，調整後餘值的優點是將樣

‧ 國

立 政 治 大 學

‧

N a tio na

l C h engchi U ni ve rs it y

本大小納入考慮。表 5-1 的卡方檢驗結果顯示，除了資深制之外，黨籍、專業背 景、中央和地方領導經歷等因素，與不同委員會的成員結構具有統計上的顯著相 關，表示各個委員會成員結構呈現不同的特徵，尤其是本章關注的專業化隨著不 同委員會呈現明顯差異。

表 5-1 委員會與符合條件者的交叉列表（%）

法律 民族 內務司法 財政經濟 教科文衛 外事 華僑 環保 農業 中共黨員 89.6 81.6 87.5 87 70.5 90.4 71.2 76.6 76.7

資深制 29.9 26.3 27.8 31.5 39 25 28.8 31.2 26 專業背景 52.2 61.8 58.3 72.8 86.7 51.9 36.4 70.1 63.0 地方領導 19.4 47.4 33.3 17.4 20 9.6 24.2 22.1 32.9 中央領導 20.9 6.6 27.8 40.2 27.6 36.5 12.1 28.6 23.3 資料來源：作者自製。

備註：框內數據為出現頻率顯著偏高，灰底之數據為出現頻率顯著偏低。

黨籍：卡方值=23.310；P=0.003 資深制：卡方值=6.096；P=0.637 專業背景：卡方值：57.906，p<0.001 地方領導：卡方值：37.335，p<0.001 中央領導：卡方值：36.418，p<0.001

詳細而言，若根據百分比和調整後餘值說明各個委員會的專業化差異，統計 結果顯示，財政經濟和教科文衛委員會是兩個具有高度專業性的委員會，財政經 濟委員會掌握國家經濟發展計畫和預算等重大權力，競爭加入此委員會者眾多，

專業背景成為篩選人員的嚴格標準；教科文衛委員會則是因為管轄範圍特別廣 泛，必須篩選各方面的菁英進入委員會，專業背景因素因此突顯；專業背景者在 法律委員會和華僑委員會當中所占比例顯著偏低，華僑委員會的統計結果並不令 人意外，雖然納入了統戰系統和華僑組織等組織的領導人，仍有許多委員從未接 觸華僑工作，專業化程度顯著偏低可以理解。但令人訝異的是，法律委員會作為 統整各項法案的關鍵委員會，專業化程度為何明顯偏低？

法律委員會成員專業程度偏低的趨勢，必須要從統一審議權的脈絡進行理 解。如前述對於委員會成員職業路徑的分析顯示，法律委員會依賴專業立法技術

‧ 國

立 政 治 大 學

‧

N a tio na

l C h engchi U ni ve rs it y

103

進行法案審議，必須吸收來自人大、法院、檢察院、法學界的專家進入委員會，

其中最典型的是前中國社會科學院法學所副所長，現任全國人大常委會委員、法 律委員會委員、法工委副主任的信春鷹，是中國大陸在文革後恢復研究生制度的 第一位女法學研究碩士，在中國社科院法學所畢業之後，隨即進入法學所，是當 時最年輕的研究員，並曾入選中國十大青年法學家。

然而，法律委員會作為綜合各方意見的平台，必須尊重各個領域的代表性，

因此網羅各個領域具代表性的領導者擔任委員。有學者曾言，法律委員會刻意納 入部分主管意識型態的黨務幹部擔任委員，這些黨務主管雖然不具法律專業知 識，但具有代表性意義（劉煒，2011）。前人大常委會委員長李鵬（2006：299）

對於法律委員會的獨特地位，曾有一段精闢的描述：「因為法律在起草和審議過 程中，總要有一個部門站在部門利益之上加以平衡。」由此可見，相較於其他委 員會，法律委員會必須綜合各方意見進行法案審議，具有平衡各方利益的平台功 能。換言之，賦予法律委員會統一審議權的原因不僅是為了維繫法律結構的統一 性，更希望藉由法律委員會統合各行政部門及專委會的意見，降低利益衝突可能 造成的立法成本。

在主要政黨控制理論方面，中共黨員在委員會當中所占比例最高的是外事委 員會，高達 90.4%，其次是法律委員會的 89.6%，中共黨員比例最低的是教科文 衛委員會（70.5%）和華僑委員會（71.2%），中共黨員所佔比例最高和最低之間 相差將近 20%，可見中共控制力的變化。若關注於調整後餘值，將樣本大小納入 考慮，法律委員是唯一一個中共黨員所占比例明顯偏高的委員會，而教科文衛委 員會和華僑委員會當中中共黨員所占比例明顯偏低。

中共黨員在法律委員會的比例明顯偏高並不令人意外，此結果印證了政黨理 論的假設，作為掌握議案審議程序最重要的委員會，中共中央利用中共黨員在法 律委員會當中占有絕對多數，確保相關法律及政策不至於偏離黨的路線。換言 之，法律委員會扮演法案把關者的角色，是中共中央在全國人大內部所設置確保 政黨利益的重要防線。此外，雖然外交委員會在工作份量不多，但中共黨員在外

‧ 國

立 政 治 大 學

‧

N a tio na

l C h engchi U ni ve rs it y

事委員會占了 90.4%，這是因為中國大陸的駐外人員都必須具備中共黨員，以確 保中共對駐外人員的控制力。

中共黨員在教科文衛委員會和華僑委員會的比例明顯偏低，此與這兩個委員 會所管轄議題的敏感性較低，民主黨派和無黨籍人士有較多參與機會有關。教科 文衛委員會業務不涉及重大政治或經濟利益，許多具有代表性的民主黨派或無黨 籍高知識份子得以進入教科文衛委員會。華僑委員會甄補許多出生於海外或台灣 等地人士，這些人並非出自於中國大陸官僚體系，非中共黨員身份使他們具有代 表的價值。

在資深成員的分佈方面，僅有教科文衛委員會資深成員所占比例明顯偏高

（39%），教科文衛委員會管轄議題十分廣泛，網羅許多知識份子或社會賢達加 入，這些人在各自的專業領域皆具有高知名度，因而能夠長期待在教科文衛委員 會。

在利益分配方面，地方領導者在民族委員會占 47.4%的比例為最多，且達到 統計上的顯著，這是因為民族委員會專責管轄民族自治區事務，許多民族自治區 和邊疆地區的領導人被納入民族委員會，以確保少數民族或地方意見和利益充分 表達。另一方面，外事委員會當中地方領導者比例明顯較少，這是由於地方領導 人通常對外交事務較不熟悉，所以地方領導者進入外事委員會的比例較少。

在中央部門方面，曾經擔任國務院部門領導者在民族委員會和華僑委員會當 中的比例，僅占 6.6%和 12.1%為最低，這是不但因為相關業務部門較少，這兩 個委員會的政策影響力較低，也可能導致中央部門領導者的參與意願不高。財政 經濟委員會具有提出和審查國民經濟計畫、進行預算和決算審查的功能，涉及經 濟發展與金融事務相關領域，曾經擔任過相關部門的領導者皆積極地爭取進入財 政經濟委員會，以維繫自身和部門的利益。另外，外事委員會的成員主要來自外 交部和駐外大使，中央部會領導者的比例因此較高。

進一步，本文使用多變項邏輯斯分析（multivariable logistic regression）分析，

說明各個委員會甄補委員的不同考量。依變項為委員會分類，也就是依照委員會

‧ 國

立 政 治 大 學

‧

N a tio na

l C h engchi U ni ve rs it y

105

的不同，將所有專門委員會成員分為九種分類，在此將華僑委員會設定為參照 點，從以上描述可見，華僑委員會管轄範圍狹窄且工作份量極少（參照表 3-2），

重要性不如其他委員會，因此將華僑委員會設為基準點，比較不同委員會成員甄 補時的不同標準。在自變項方面包括專業背景、黨籍、資深制、地方幹部、國務 院部門領導等不同變項，並納入常委會委員、委員會領導職務作為控制變項（見 表 5-3）。

‧

‧

‧ 國

立 政 治 大 學

‧

N a tio na

l C h engchi U ni ve rs it y

表 5-3 顯示各種因素對於不同委員會成員結構的影響，其結果分別論述如下：

一、在本章關注的專業化差異方面，相較於華僑委員會，專業背景對於大部 分委員會的成員結構都呈現顯著影響，僅有法律委員會和外事委員會為例外。外 事委員會聯繫的部門較少，能具有相關專業背景幹部者為數不多，為了維持委員 會的成員人數，可能納入許多無專業背景的成員，因此專業背景的影響並不特別 突出。法律委員會的角色極其重要，但具有專業背景的法律委員會成員卻未維持 明顯多數，這可能是因為法律委員會具有統一審議權，必須吸納各方代表以統合 不同利益，專業背景變項未發揮顯著影響。

二、在資深制部分，在控制相關變數之後，統計結果顯示相較於華僑委員會，

沒有任何一個委員會特別強調資深委員的重要性，成員穩定性不足的問題仍是各 個專門委員會的普遍現象。

三、在政黨控制力部分，相較於華僑委員會，政黨因素對於法律、內務司法、

財政經濟、外事等四個委員會的成員結構存在顯著影響。法律委員會作為法案審 議的關鍵，中共維持法律委員會嚴密的控制實有必要，符合有關主要政黨控制的 假設，中共黨員有較多機會加入財政經濟和內務司法委員會，也證明中共欲利用 較高比例黨員的方式，以控制廣泛利益之分配；外事委員會成員多為前任外交人 員，而中共黨籍是外交人員的必要條件，此與委員會成員職業路徑有關。

四、從利益分配的觀點，民族委員會和農業與農村委員會涉及地方利益的分 配，民族委員會著重納入少數民族地區領導者，農業發展則為長期以來各地方所 必須關注的議題，地方利益以這兩個委員會為渠道，影響整個立法過程；財政經 濟委員會、外事委員會著重從國務院部門甄補成員，財政經濟委員會掌握經濟大 權，國務院各部門領導者都亟欲進入此委員會，但外事委員會較少納入地方意 見，這是因為其管轄與國內事務較無關係。

進一步依照表 5-3 的分析結果，針對各個委員會的成員結構進行說明。相較

進一步依照表 5-3 的分析結果，針對各個委員會的成員結構進行說明。相較