第四章 全國人大專委會的資深制
第二節 資深制的兩種面向
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第四章 全國人大專委會的資深制
第一節 前言
從制度化當中周界指標的測量結果可見，現今全國人大專委會面臨資深委員 在專委會領導階層比例增加，但成員結構不穩定的矛盾。在第九至十一屆全國人 大期間，資深委員出任委員會領導階層的比例從第九屆的 17.0%，攀升至第十一 屆的 39.5%，前後相差 22.5%，但資深委員占所有委員會成員的比例從 34.8%下 降至 28.9%，平均任期也從 1.322 個任期下降至 1.264 個任期，許多委員僅任一 屆委員會職務隨即退休，委員會成員結構不穩定。
僅就專委會的成員分佈趨勢進行描述不足以理解中共對於全國人大專委會 成員結構的思考，此章節就委員會資深制進行更多討論，進一步要問的是，在黨 國體制之下何種條件者才得以擔任委員會領導階層？連任委員會委員的關鍵因 素為何？本文認為探討全國人大專委會資深制時，不僅需思考資深者在領導階層 的比例和任期延長與否等問題，還必須深入探討其背後邏輯，說明擔任委員會領 導階層所必須具有的條件，以及決定委員會成員續任與否的關鍵因素。
本章分為六個小節：第一節前言；第二節說明資深制的兩種面向；第三節說 明全國人大專委會資深制所面臨的瓶頸；第四節說明相關變項和提出假設；第五 節進行資深制的實證檢驗，分別從直接和間接面向進行分析；第六節為小結。
第二節 資深制的兩種面向
十九世紀末期美國選舉規則的改變之後，委員會任免逐漸演變為委員會成員 個人的產權（property right），對於議員而言，只要進入委員會之後，通常就可連 任委員會委員，並且只要持續擔任同一委員會職務，有很大機率擔任委員會的主 席，這樣的運作方式逐漸演變為委員會的非正式規則（Katz and Sala, 1996）。1911
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年強勢的眾議院議長坎能（Canon）離職之後，眾議院議長不再具有指定委員會 成員的權力，更鞏固了此種非正式規則，委員會成員結構呈現平均任期增加的趨 勢，新進委員出任委員會主席的案例也明顯減少（Abram and Cooper, 1968; Polsby, Gallaher, and Rundquist, 1969）。
對於委員會發展而言，資深制代表委員會形成成員甄補的自主規範，這套規 範的建立能夠提高熟悉委員會事務者連任職務的機率，由專業的資深領導者帶領 委員會，能夠增加委員會工作效率，委員會成員之間形成認同，擁有彼此的共同 目標和責任，甚至透過委員會社會化的過程，能將共同價值或責任內化。當資深 制建立時，代表委員會擁有獨立運作的程序和規則，政黨和選區等外部力量影響 委員會的力量相對減弱，資深制是委員會具有高度自主性的象徵（Groseclose and King, 2000）。奧爾森（Olson, 1994: 57）指出全世界活躍與有效的委員會制度有 幾項特點：管轄的範圍與行政體系平行；委員會成員通常能夠持續任職，甚至延 續多屆任期；委員會主席由資深成員擔任，且委員會委員多由具有時間和經驗、
熟悉相關議題、熟悉行政部門與外在利益團體活動者擔任。
委員會資深制進一步可分為直接和間接兩個面向，有學者將直接面向稱為委 員會資深制（committee seniority），間接面向則稱之為職業主義（careerism）或 成員穩定性（membership stability）（Epstein et al., 1997; Squire, 1988a; 1988b;
1998），本文對於資深制的實證檢驗將根據這兩個面向進行探討，以下詳細說明：
一、直接面向：資深制的直接面向探討委員會是否存在職位晉升的階層制 度，委員會主任由資深委員擔任，越資深的委員會成員，越有機會出任委員會主 席，當委員會主席由委員會當中最具有經驗者出任，能夠以個人專業領導委員會 相關業務，確保委員會運作的效率和品質，新進議員則必須經過一段時間的學徒
（apprentice）時期，晉升為資深委員之後，才有機會擔任委員會領導工作。
換言之，直接面向探討委員會是否形成「論資排輩」的非正式規範，各政黨 會針對所屬黨員的委員會任期進行排序，多數黨安排委員會任期最久的黨員擔任 委員會主席。在委員會當中，前一屆會期擔任委員會主席者通常能夠繼續連任，
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但如果委員會主席離職，多數黨的委員會委員將依照委員會資歷，依序遞補委員 會主席職務，此種方式能強化議員待在同一委員會的興趣（Polsby, Gallaher, and Rundquist, 1969）。
二、間接面向：資深制的間接面向強調委員會成員結構的穩定性，委員會成 員願意長期留在同一委員會，並願意投注心力於委員會工作，原本不熟悉委員會 事務的業餘（amateur）立法者，經由長時間的委員會訓練，轉變為嫻熟於委員 會工作的職業（professional）立法者，委員會運作效率因而提升（Lees, 1979: 25;
Krehbiel, 1991: 142-150）。
間接面向之所以重要，其原因是熟悉委員會業務必需經過適應期，Bell and Price（1975; Squire, 1988a: 66）的研究指出，在美國加州議會，全職議員最少需 要兩年工作時間才能熟悉立法流程，約 250 天，但兼職議員可能要長達六年的時 間才能熟悉議會事務。此外，委員會新進成員也需要經歷委員會內部社會化時 期，才能形成制度認同感和共同責任，塑造委員會的共同價值或責任，讓委員會 成員共同專注於委員會業務，如 Baekgaard（2010）對於丹麥地方議會研究的指 出，委員會成員必須一段自我學習（learning by doing）的過程，透過吸取相關經 驗，委員會成員將願意投注更多心力於委員會事務。有鑑於此，全國人大專委會 的許多委員僅具有黨政部門經歷，對於人大如何運作和民意代表工作毫無所知，
一屆五年的工作時間無法熟悉相關業務，增加委員會成員連任的機率有其必要 性。
黨國體制的制度環境賦予中共主導委員會成員組成和運作的權力，委員會運 作不可能違背黨的路線和政策，然而，全國人大委員會資深制的建立仍有其必要 性（Chang and Chao, 2010; 2012）。歐博文（O’Brien, 1994）對於地方人大代表行 為的研究指出，新進的人大代表不熟悉人大工作，甚至不知道如何與民眾接觸，
這與黨國體制之下民意代表通常缺乏民主選舉等知識和訓練有關，但資深人大代 表透過人大工作的學習過程能夠瞭解民意趨向，對於行政系統的運作也有一定程 度的瞭解，較有可能善盡民意代表和立法者的角色。