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參、專業化的探討
制度化和專業化是相輔相成、密不可分的概念（趙建民，2002：88；Gilligan and Krehbiel, 1997），波士比（Polsby, 1968）對於制度化的討論當中，內部繁複 性代表組織內部發展出常規化的分工結構，有助於強化議會處理資訊的能力，符 合「專業化」的概念。Smith and Deering（1997: 13-18）指出 1811-1865 年是美 國國會委員會的制度化時期，此時期常設委員會強調專業立法功能的發展，其成 員必須具有相關領域的政策知識，成為聚集專家進行法案研擬的場域，委員會的 重要性大為增加。史克威爾（Squire, 1992）提出專職化（professionalization）一 詞，專職化觀察議員是否願意以議會作為生涯目標全心投入議會事務，以議員薪 水的增加、工作時間增長、人力和物力支援的增加等三種指標進行測量，但與波 士比（Polsby, 1968）不同的是，史克威爾認為專職化是推動制度化的肇因而非 制度化的內容，議員專職化程度和議會的制度化之間存在緊密關聯。
不言可喻，中共是全國人大專委會專業化能力提升的關鍵，中國大陸全國人 大的組成不是由選民意志所決定，而是中共根據幹部職務名稱表，依照候選人的 各項條件和資歷進行挑選，因此可見《黨政領導幹部選拔任用工作條例》將全國 人大領導階層的選任納入黨政領導幹部選拔的範圍，候選人必須符合年齡、教育 程度、資歷等黨政幹部的甄補條件，才能擔任黨政領導工作。換言之，全國人大 成員不僅是民意代表，更被視為黨政幹部，中共可以利用強制性手段嚴格篩選委 員會成員以確保立法品質，突顯黨國體制下民意機關的特殊性。
雖然專委會以專業立法為目標，威權政黨可以透過制訂嚴格甄選標準強制提 高委員會的專業化程度，然而，專業化不可能無限制提升，各個委員會負有不同 的目標和任務，不同委員會之間專業化程度也會有所差別。因此，本文除了在制 度化的內部繁複性部分納入專業化的說明，第五章則著重於探討各個委員會專業 化的差異性，本文認為全國人大專委會制度化發展的關鍵之一在於具有關鍵影響 力的委員會必須以專業化為甄選成員的標準，這樣才能帶動其他委員會，甚至是
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全國人大的制度化發展。
基於此一理解，這樣的分析有助於進一步理解全國人大制度化的發展進程，
認為若如資訊效率理論所言，全國人大專委會成員多數是相關領域的專家，依照 專業知識進行決策，當行政機關和民眾皆以專業立法者理解委員會的職能，並信 任專委會的存在能夠提高立法素質，專委會在政治系統當中的地位將可確立，符 合制度化理論的期待。然而，當全國人大受到黨國體制和間接選舉等制度制約，
代表民意之功能受到限制，而專委會成員組成和運作又以部門利益為決策考量，
專委會被視為是分配部門利益的工具，而非以公眾利益為優先的專業決策者，全 國人大及其專委會在政治系統當中的存在將不斷受到質疑。
第五節 小結
以美國國會為典範的委員會理論是否可以解釋威權國家議會委員會的運作 方式？本章介紹主要政黨控制、資訊效率、利益分配等三種委員會理論，說明綜 合三種理論觀察全國人大專委會制度發展的重要性。
主要政黨控制理論強調黨國體制的實際狀況，中共是影響委員會運作最重要 的因素，委員會制度無法具有自主性，但若獲得中共的支持，仍有強化能力的可 能。著眼於此，本章介紹西方議會理論的「制度化」概念，及周界、繁複性、普 遍規則等三個制度化指標，以進行制度化的實證檢驗。
此外，中國大陸全國人大制度具有終止型議會特徵，部門利益將嚴重影響委 員會資深制和專業化的發展。著眼於此，本章提出相關假設，在資深制部分，若 是委員會當中領導階層由具有專業知識的資深委員出任，且專業者擁有較多機會 連任委員會職位，證明全國人大逐漸擺脫終止型議會特徵，將有助於制度化發 展。另外，基於各個委員會專業化可能呈現的差異，本文假設如果對於決策過程 有關鍵影響力的委員會能夠以專業化為甄選成員的標準，將可進一步帶動其他委 員會，甚至是全國人大的制度化發展。
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本論文指出黨國體制在短期間內難以改變，中共是影響專委會最重要的因 素，卻不因此排除資訊效率和利益分配因素的影響力。本論文希望綜合各項因素 說明黨國體制之下的委員會運作模式，藉以呈現在確保黨國體制穩定的前提之 下，中共如何強化全國人大專門委員會的運作，以提高立法品質和回應社會要求。
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