第三章 全國人大專委會制度化的探討
第三節 委員會制度化的指標建構
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強、不熟悉人大業務，相關經驗也無法傳承，限制了全國人大及專委會制度的發 展（周偉，2002；2005：243-248）。
其次，基於專委會專業分工的特性，選任組成人員應當具備相當的專業背 景，但是專委會專業化面臨成員年齡過大和教育程度不足的挑戰，許多待退幹部 即使具有立法熱誠和相關工作經驗，也因為年齡界線和教育程度不足而影響立法 品質，這個問題在 1980 年代專委會組建初期尤其嚴重。第六屆法律委員會工作 報告（劉政、于友民、程湘清，1999：625）雖然讚賞待退幹部的工作態度，卻 指出專委會成員高齡化的嚴重問題：「法律委員會不少同志年事已高，仍然按時 出席會議，認真地提出意見，有時還日以繼夜地工作。這種革命精神和嚴肅的工 作態度是值得學習的。」
最後，毛澤東時期全國人大委員會制度未曾實際執行其功能，相關法令規範 對於委員會應盡的職責並未明文規定，各委員會的工作劃分並無明確標準，也無 明確對應的政府部門，不但容易出現管轄權的衝突，也削弱了立法和監督的功 能。因此，制度化的提升，應是專委會所亟欲解決的問題。
第三節 委員會制度化的指標建構
制度化概念原本是以議會為主體提出，並非針對委員會制度而設計，但有鑑 於委員會制度的特殊性，有必要重新建構符合委員會制度的制度化概念。奧爾森 與克勞瑟（Olson and Crowther, 2002）對於後共產國家國會制度化的研究，強調 委員會制度對於議會發展的重要性，羅列了 7 個觀察後共國家立法機關委員會制 度化的指標，包括委員會結構、成員組成、政黨比例、委員會與政黨的關係、委 員會自主性、院會對於委員會的控制、委員會與政府的關係。兩位學者固然從制 度化的概念探討，委員會制度發展的重要性，然而，他們的研究並未結合杭亭頓
（Huntington, 1965; 1968）和波士比（Polsby, 1968）所發展出來的制度化內涵，
二種研究方法之間無法銜接，因此，本文擷取兩種研究途徑的部分內容，重新建
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構制度化的概念（寇健文，2004；趙建民，2002），以觀察中國大陸全國人大專 委會的發展。
依據波士比（Polsby, 1968）對於制度化的界定，本文從周界、繁複性、普 遍規則三個內涵，進行全國人大專門委員會的制度化分析，但在指標方面，則針 對全國人大的特殊性，有所修正。在周界方面，波士比認為周界使內部成員易於 彼此辨認，不易受外力介入，因此，當議會當中新人越少、領導階層中的資深議 員比例高、議員平均任期越長，代表組織成員的甄補較能依照內部規則運作，組 織與環境呈現明顯區別，不易受外力影響，能夠維持國會穩定性和持續性，也有 助於解決議會與行政部門之間訊息不對稱的問題，因此一個組織的周界是否能堅 定守護，可由成員任期長短、領導階層是否為資深議員等指標進行測量。
但也有學者認為，單從任期的測量似乎過於簡化外力對於議會的干擾
（Judge, 2003: 504-505），因此，本文參考奧爾森與克勞瑟（Olson and Crowther
（2002）的研究，加入政黨比例作為測量周界的指標。西方議會對選任委員會成 員的考量，有政黨競爭、專業背景和選區利益等多種因素（Deering and Smith, 1997:
2-5; Groseclose and King, 2001; Maltzman, 1997）。不言可喻，中國大陸全國人大 專委會組成的關鍵因素是中國共產黨，保持絕對多數的中共黨員是全國人大組成 的決定性要件，但民主黨派和無黨籍人士的比例是否增減，對於人大專委會制度 發展仍有其意義（周偉，2005：247-248）。據此，本文有關專委會的周界部分，
將由成員任期、領導階層資深制、政黨比例等三項指標加以詮釋。
內部繁複性指的是組織內部發展出常規化的分工結構，使得成員能夠經由分 工產生專業知識，相關指標包括委員會數目增加、議會黨團的專業領導、輔助性 措施的增加，但這些指標將委員會視為封閉體系，無法說明專業化、權力集中化、
形式化等繁複性的意義（Judge, 2003: 505）。
緣此，本文從專委會人數、常委比例、專業化三個指標觀察專委會的繁複性。
首先，本文觀察專門委員會總人數和各委員會的成員是否增加，以因應日益繁重 的立法和監督工作。其次，本文分析人大常委會委員在專委會當中所占比例。有
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別於西方國會議員多為職業政客，議員的薪資與福利來自議會，中國大陸人大代 表由黨政機關轉任，屬兼職性質，其薪資和福利仍由原單位負擔，至於人大常委 會，雖然憲法第 65 條規定其組成人員不得擔任國家行政機關、審判機關和檢察 機關職務，使得常委會專職化的制度得以建立，但是部分專委會委員仍然只具備 全國人大代表的身份，並非常委會委員，因此，專門委員會成員是否具有常委會 委員身份的比例，便常被用來作為制度化的判準（趙建民，2002：103-104；蔡 定劍，2003：246）。14最後，本文參照 Hamm 等人（2011; Chao and Chang, 2012）
的研究，分析專委會成員是否具有與委員會業務相關的專業背景，進一步檢驗專 委會的專業化程度，鑑於制度化和專業化是兩個相互緊密關聯的概念（趙建民，
2002：88），當法案依照類別被分配到不同專委會審議時，委員是否具有相關專 業知識和經歷，就顯得格外重要。
普遍規則指的是決策不以個人意志為依歸，波士比以違反資深制的比例降低 和選舉競爭程度的升高，作為普遍規則的指標，但實際上這兩個指標與周界有相 當部分的重疊，也因此 Hibbing（1999）改以委員會質詢政府官員的次數，展開 普遍規則的討論，考慮到中國大陸全國人大代表由間接選舉產生和黨國體制的特 性，質詢次數和選舉競爭程度，皆不適合作為普遍原則的檢驗內容。
專委會工作的成文化趨勢，使其運作方式得以透過規則或法令形式加以確 立，不但使得專委會的運作有規可循，也將降低人為因素的影響。因此，本文自 委員會職能在政治系統中的法規化，以及委員會議事規則的訂定兩方面，分析專 委會的普遍規則。相關制度化指標見表 3-3。
14 在目前 175 位常委會委員中，約有 50%到 60%為駐會委員，駐會與非駐會委員均為專職，但 非駐會委員薪資仍由原單位負擔，也可以在人民團體中，擔任兼職工作。學界對於專職化有不同 的定義，在此使用趙建民、蔡定劍對於專職化的看法，另可見鄒平學（2008）、尹中卿（2010：
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資料來源：相關指標的建構修改自波士比（Polsby, 1968）；奧爾森與克勞瑟（Olson and Crowther, 2002）；趙建民（2002）；寇健文（2004）。