參、以制度化為主題的行為途徑研究
第四節 研究範圍
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專委會的立法表現，藉由實證數據說明制度化的效果。
第四節 研究範圍
全國人民代表大會及其常務委員會設有三種類型的委員會：第一種稱為專門 委員會，依照專業分工的目的，由全國人大全體人大代表透過包裹表決的方式，
選出九個專門委員會，共有成員 235 人，為法案審查最主要的機構，也就是西方 立法機關的常設委員會（standing committee）；2第二種是工作委員會，隸屬全國 人大常務委員會，成員來自全國人大常委會委員（總共 175 人）、人大工作人員
（約 900 人）和有關專家學者，包括代表資格審查委員會、法制工作委員會、預 算工作委員會，其中最重要的是法制工作委員會（簡稱法工委），負有草擬法案 和議案、提出草案修改意見、回覆有關法律問題的詢問等重要功能，法工委亦為 常設機構，但主要功能為輔助專門委員會運作，性質具有介於美國常設委員會和 委員會工作機構（如國會預算局）之間，它也是法律委員會的辦事機構；第三種 類型是特別委員會和特定問題的調查委員會，此類委員會乃因特殊目的而臨時組 成，不具有法律審查和監督政府的功能，例如香港特別行政區基本法起草委員會 和澳門基本法委員會。
本研究關注的九個全國人大專門委員會，是指依照政策領域進行工作區分的 委員會。根據全國人大組織法第 37 條，各專門委員會的工作包括：審議全國人 大主席團或者全國人大常委會交付之議案；向全國人大或全國人大常委會提出職 權範圍內之議案；審議可能與憲法、法律相抵觸之行政法規、決定和命令，地方 性法規和決議，並向全國人大主席團或全國人大常委會提出報告；審議全國人大 主席團或全國人大常委會交付之質詢案，聽取受質詢機關對質詢案的答覆，並向 全國人大主席團或全國人大常委會提出報告；對屬於全國人大主席團或全國人大
2 在西方議會政治當中，常設委員會（standing committee）是指多個在不同議案領域具有職權的 專業委員會，例如現今美國參、眾議院各有 16 和 20 個常設委員會。但中國大陸全國人大常委會 是指全國人大的常設機構，負責在全國人大閉會期間行使相關職權，專門委員會才是依照不同議
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常委會職權內的問題，進行調查研究，提出建議。
本文設定第九、十和十一屆全國人大的專門委員會為研究範圍，出自於制度 耗散的疑慮、法制化需求、領導者主觀限制三種考量，複雜的主客觀因素讓本文 以第九至十一屆全國人大為研究範圍，更顯重要意義。
首先，自制度演變的過程來看，新制度主義論者指出制度化並非直線發展的 過程，制度經歷制度發展（institutional development）階段之後，可能進入「脫 制 度 化 」（ deinstitutionalization ）， 面 臨 制 度 瓦 解 的 危 機 （ Jepperson, 1991:
143-163）。寇健文（2004）以中共與蘇共制度為例，說明制度可能具有制度堆積 與制度耗散的不同發展方向。Hibbing and Patterson（1994: 147-149）以共產主義 時期中歐與東歐議會為例，說明制度化發展有初期快速發展但後期進入停滯的特 性。
多數人大研究以六至九屆全國人大作為專委會制度的研究範圍，以確認改革 開放以來的制度發展的趨勢（趙建民、張淳翔，2001：189-209；趙建民，2002；
尹中卿等人，2003；曾萍，2004；尹中卿，2010）。然而，九屆全國人大之前專 委會制度仍處於擴張階段，從 1982 年憲法修改時成立的 6 個委員會，至 1998 年第九個專門委員會（農業與農村委員會）設立，此時期新成立委員會所導致的 制度擴張是必然之勢（更多說明見第三章）。但如果制度擴張已經到達預定目標，
各種制度化指標的內容是否持續發展更值得注意，換言之，九至十一屆全國人大 專委會制度是否持續制度化而免於脫制度化或制度耗散的疑慮，將會是更重大的 考驗。
其次，九至十一屆全國人大期間，政治體制法制化的需求更加強烈。1980 年代初期中國大陸政府急需重建在文革期間被破壞的政治和法律體系，不但多數 立法者是從各行政部門臨時召集的幹部，當時所謂的法律專家也多為 1950 至 1960 年代畢業法律專業的大學生，理論背景嚴重不足，當時存在宜粗不宜細、
有比沒有好、大趕快上等立法觀念，在短期之內重建法律體系造成立法品質普遍
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不佳。3
1997 年中共中央十五大提出建立「依法治國，建設社會主義法治國家」的 基本方針，預計在 2010 年形成「有中國特色的社會主義法律體系」，從憲法、法 律、行政法規和地方性法規三個層次，包含憲法、民法商法、行政法、經濟法、
社會法、刑法、訴訟與非訴訟程式法等七大法律類型，重新整理和完備改革開放 以來建立的法律體系（新華網，2011）。受益於重整法律體系的政策需求，全國 人大專委會作為審議立法議案的常設機構，勢必將強化成員素質和立法功能，以 期在決策過程中扮演重要的角色。
舉例而言，2003 年第十屆全國人大常委會增加 19 名年約 40 多歲、大學畢 業、來自學界與政府部門司局級幹部的委員，其中 10 名在十屆人大四次會議被 任命為 7 個專門委員會主任委員助理，部分委員之後更升任專委會副主任委員。
這些委員在進入人大工作之前不一定具有官員身份，改變了人大代表先官員後議 員的職業路徑，有助於專委會的年輕化和專業化（林楚方，2003；王書成，2003）。
最後，本文研究範圍經歷了兩位全國人大常委會委員長執政時期，第九屆全 國人大常委會委員長為李鵬，第十、十一屆委員長為全國人大常委會吳邦國，兩 人展現不同的領導風格。有學者認為李鵬擔任全國人大常委會委員長時期，全國 人大制度發展最為蓬勃，這與李鵬曾經擔任國務院總理的經歷有關。李鵬不但熟 悉黨政運作的規律，具有豐富行政資源和人脈，並帶領了一批嫻熟行政運作的國 務院幹部進入全國人大，強化了全國人大對於行政官僚系統的影響力，全國人大 能力呈現顯著提升（韓麗，2001）。
第十和十一屆全國人大常委會委員長吳邦國個性較為保守，此點顯見於吳提 出「六不搞、五堅持」，自我限縮全國人大的權力，在本文訪談過程中，許多學 者也提到吳邦國時期人大制度發展遲滯。然而，若本文能夠證明即使在全國人大 領導者心態較為保守的時期，全國人大專門委員會仍能持續制度化發展，而不會 受到個人意志阻礙而停滯，證明專委會確實是全國人大著意發展的重點，將可增
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加本文研究結果的說服力。