第五章 全國人大專委會的專業化
第二節 專業化理論的再探討
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第五章 全國人大專委會的專業化
第一節 前言
第三章研究結果顯示，在中國大陸專門委員會制度化的三個指標當中，以繁 複性的發展最為顯著。誠如學者所言，制度化和專業化是相輔相成、密不可分的 概念（趙建民，2002：88；Gilligan and Krehbiel, 1997），本章以「專業化」為主 題再進行深入探討，尤其關注全國人大九個專門委員會彼此之間的專業化差異。
相關文獻顯示，委員會制度並非單一主體，國會依照立法需要和任務建立了 若干個委員會，每個委員會因職務類型和管轄範圍的不同，具有獨特的組織型態 和內在規則慣例，有必要對於不同委員會成員組成結構的差異進行分析，藉以理 解委員會的組織邏輯。
本章假設專業化受到政黨和利益分配等因素的影響，不可能無限制提升，各 個委員會具有不同目標和任務，專業化程度也有所差異，但若掌握關鍵決策權的 委員會能以專業化作為成員甄補的標準，將可帶動其他委員會的制度化發展，然 若此委員會的專業性不足，對於委員會制度化的發展將產生窒礙。
本章包括六個小節：第一節前言；第二節說明委員會專業化的詳細內容，藉 以突顯專業化差異的思考；第三節透過管轄範圍的說明突顯委員會的重要性程 度；第四節分析委員會成員的職業路徑，作為委員會專業化的解釋依據；第五節 透過實證數據說明各個委員會的專業化差異；第六節為小結。
第二節 專業化理論的再探討
委員會專業化是資訊效率理論所關切的主題，但學界對於專業化存在不同定 義和測量方式，例如從委員會與行政部門的溝通次數、委員會與全體院會的連結 度、議會成員穩定性、立法表現等不同指標測量專業化的程度（Gilligan and Krehbiel, 1997）。Kington（1989, 227-241）提到實地訪查、參考相關投票意見或
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民意調查結果、請教行政體系之外的專家學者意見三種非傳統資訊來源，是促進 委員會專業化的關鍵。集中於委員會成員結構的討論，Sisson（1973, 17-38）認 為國會在人員組成上有兩種思考方式，第一是強調委員會與環境的連結，必須納 入不同階層代表擔任代表職務，以維持政治體制的流動；第二是領導階層的甄補 必須著重具備高素質的領導人才，領導階層並非封閉（closed）式的菁英輪替，
而是立法菁英的循環。尹中卿等人（2003）指出有四種類型的委員可能為現今全 國人大帶入制度活化的效果，包括人大體制當中的長期工作者、學者專家、社會 團體，有助於改變立法者長期為行政部門附庸的現象。
以 Gilligan and Krehbiel（1987; 1989; 1990; 1997; Krehbiel, 1991）為首的資訊 效率論者指出，委員會擁有資訊分析能力的關鍵有二：
一、低成本的專業化（low-cost specialization）。資訊效率理論指出委員會聚 集眾多專家，這些專家通常都具有與委員會業務相關的專業知識和經驗，可以降 低蒐集相關資訊的費用，並能減少與行政部門之間資訊不對稱的問題，進行獨立 自主的決策。正如 Krehbiel（1991, 136）所言：「一個理性的議會強調代表的特 殊才能。在這樣的議會當中，被指派擔任委員會職務者，通常都具有專業背景能 夠降低決策的成本，他們對於委員會管轄範圍的政策曾經有相關經驗或強烈興 趣。當其他條件相等，這種興趣促使委員會成員嘗試掌握複雜的政策制訂過程。」
二、不同意識型態的討論。資訊效率論者認為委員會作為審查法案的專業組 織，聚集許多相關領域的專家，這些專家對於政策偏好並不相同，因此能夠透過 彼此辯論做出最佳選擇。委員會的偏好分佈將落在意識型態的中間點，與全體院 會的偏好一致，此立論與利益分配論者所言，委員會充滿極端偏好者有極大的差 異。
對照全國人大專委會的實際情況，本文以「低成本的專業化」概念為標準，
探討專委會成員是否具有委員會相關業務的經歷，進而降低蒐集相關資訊所必須 付出的成本當作測量專業化的標準，而非強調意識型態的分歧。相較於西方議會 依靠議員自主選擇、提供金錢資源和幕僚人力等方式強化委員會的資訊網絡，解
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決與官僚體制之間資訊不對稱的問題，威權體制國家可以透過對於民意代表訂立 甄選的標準，提高委員會成員素質強化專業立法的能力，以更有效率地處理社會 要求，中共透過選派具有專業知識的黨員進入全國人大常委會及各工作機構，能 夠強化人大制度的功能和作用（陳俊，2008：245-253）。但是，受到政黨控制和 階層文化的影響，以及委員會會議多半採取合議制，激烈辯論或投票表決的狀況 較少出現，對於高政治敏感度的議案仍是聽從中共中央的意見，多元意識型態並 不存在，在此不強調意識型態辯論的重要性。
學者認為專門委員會有能力接受全國人大和常委會的授權，負擔法案審查的 大部分工作，正是因為專委會成員具有「低成本專業化」的特質，專委會成員多 半具備專業知識，為相關方面的專家學者或具有資深工作經歷的領導者，對於法 案和議案內容早已具備相關知識，並不需要再花費大量成本蒐集訊息，再加上專 委會是負責特定事務的常設機構，熟悉相關業務的運作，也有常設的人大工作機 構（如法工委）能夠協助立法工作，能夠即早發現問題和解決問題（陳斯喜，2005）。
進一步要討論的是，委員會制度並非單一主體，每個委員會因職務類型和管 轄範圍的不同，而具有不同的任務目標。Deering and Smith（1997）依照不同個 人動機和政策目標，將美國眾議院委員會分為選區利益、政策取向、政黨忠誠、
冷門等四種委員會，參議院委員會則分為政策、政策與選區利益混合、選區利益、
冷門等四種委員會。Jones 等人（Jones et al., 2002）對於阿根廷國會的研究，強 調主要政黨控制理論的影響，研究結果指出多數黨議員擁有參與多個委員會的機 會；九個委員會當中以撥款委員會最重要，其次是外事和農業委員會；職業背景 是影響委員會任免的重要因素，而委員是否加入委員會的考量出自於個人利益；
政黨職位和資深制影響委員會主席的任免。
相關文獻指出各個委員會具有不同的運作邏輯，必須綜合考量不同因素對於 委員會組成的影響。從制度發展的角度，本文認為具有關鍵影響力的委員會是否 專業化，是整體委員會制度化能否提升的關鍵，若中共能安排具有專業知識和相 關經驗的領導者進入委員會，將可強化全國人大專委會甚至全國人大制度在政治
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體制當中的重要性；若否，專委會無法持續提升專業性，對於制度化發展有著負 面影響。
詳細而言，主要政黨控制理論指出，政黨控制力隨著委員會的重要性差異有 所變化，政黨針對影響範圍較廣的委員會必須施加較嚴格的政黨規範，但對於議 題性質較為單純、影響範圍僅及特定地區的委員會，政黨控制力可能放鬆（Young and Heitshusen, 2003; Cox and McCubbins, 2007）。黨國體制之下的委員會組成必 定受到執政黨的嚴密控制，但考量社會主義民主對於維繫政權合法性的意義，執 政黨仍必須分配部份委員會名額予民主黨派和無黨籍人士。可預期的是，中共針 對重要和擁有廣泛影響力的委員會，可能配置較多中共黨員確保政黨的控制力，
但針對立法影響力較弱的委員會，中共將分配較多民主黨派和無黨籍人士以達到 統一戰線之目的。
從利益分配理論的角度，許多行政部門的待退幹部出自於保障自身的利益考 量，熱衷於加入具有關鍵決策權或牽涉廣泛經濟利益的委員會，若委員會的成員 甄補依照此邏輯，委員會的偏好將偏離專業知識的準則，妨礙制度化的發展。舉 例而言，有受訪者指出財政經濟委員會掌握經濟發展和財政預算權力，是九個專 門委員會當中最熱門的委員會，某些不具財經專業的地方領導者要求加入財政經 濟委員會，其目的在於強化政治影響力和保護地方經濟之利益。25
資訊效率理論強調專業化對於委員會成員結構的影響，執政黨願意安排具有 專業背景的議員加入委員會以提升立法素質，但委員會的名額有限，具有專業背 景的議員不可能全數加入相關委員會，況且專業化不是委員會運作的唯一考量，
政黨和利益分配等因素都可能發揮影響力。因此，掌握決策權的委員會是否專業 化對於制度發展至關重要，唯有具關鍵影響力的委員會能以專業化為組織運作的 準則，才能確保立法過程的專業性，並可帶動其他委員會或議會體制的發展。
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