國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
逐漸穩固，人大得以透過與行政部門的小幅度衝突，擴張能力和鞏固職權，他認 為地方人大正從原本的橡皮圖章逐漸轉變為鐵製圖章（iron stamp），地方人大的 能力有顯著提升。
本文認為，雖然黨國體制賦予中共控制全國人大制度的主導權，專委會成員 派任由政黨決定，委員會運作過程不可能違背政黨意志，甚至不論專委會成員是 否為中共黨員，在審議法案過程中都有意識地迴避危害黨國利益的條文，此為黨 國體制的現實，專委會無從獲得「自主性」。但隨著社會環境的複雜化和多元化，
來自社會的衝擊不斷增加，經濟表現已無法滿足群眾需求，中共必須以法制理性 作為新的合法性來源，此時中共必須適度協助全國人大專委會「能力」的成長，
藉由專委會提高立法和監督工作的品質，抒解社會對於政治系統的壓力和衝擊。
貳、以制度化為核心概念
前述文獻說明即使在黨國體制之下，全國人大專委會仍具有制度發展的可能 性，但在實際情況下，全國人大專委會制度是否確實有所發展？要回答此一問題 之前，首先必須要有一套測量制度發展的概念工具，才能準確說明制度發展之趨 勢，因此，本論文以「制度化」（institutionalization）為核心，依照制度化所列舉 的測量指標，探討 1990 年代末期以來中國大陸全國人大專委會的發展歷程。
1960 年代，杭亭頓（Samuel P. Huntington, 1965; 1968）首先以制度化一詞歸 納政治體制的發展方向，波士比（Polsby, 1968）隨後使用制度化概念，探討美 國議會的穩定性和功能建構，自此之後，制度化成為政治學最普遍運用的概念之 一。杭亭頓（Huntington, 1965; 1968）闡釋制度化和政治穩定的關係，認為制度 化是「組織獲得價值（value）與穩定（stability）的過程」；Eisenstadt（1964: 235）
將制度化定義為「社會行為的架構朝向解決社會某些重大問題的方向發展，以符 合社會系統具體化與明確化的內在偏好」；Sisson（1973: 19）著重組織內部運作 規則，認為制度化是「受到重視的行為規則、程序、模式的創造與持續，這些規
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
31
則、程序、模式能促進組織內部主張與需求之間的協調。」Loewenberg and Patterson（1979: 20-21）認為制度化是「立法者執行功能的特定過程，高度制度 化的立法機構擁有許多內在規範，得以長期存在且避免外界影響」。簡而言之，
制度化可視為組織朝向價值導向和穩定性的發展過程，藉由確立內部規範，使得 原本混亂且處於邊緣的組織，轉變為持續存在且具有影響環境力量的制度
（Ragsdale and Theis, 1997: 1282-1284）。
杭 亭 頓 （ Huntington, 1965; 1968 ） 將 制 度 化 的 內 容 ， 界 定 為 適 應 性
（adaptation）、繁複性 （complexity）、自主性 （autonomy）、凝結性 （coherence）。 波士比（Polsby, 1968）則透過清楚周界（well-bounded）、內部繁複性（internal complex）、普遍規則（universal criteria）三個指標，檢驗美國國會的制度化。其 中，周界的概念在於組織與環境呈現明顯區別，以利內部成員彼此辨認，少受外 力介入，人員更替的頻率低；內部繁複性代表組織內部發展出常規化的分工結 構，其成員能夠經由工作過程產生特殊意識；普遍規則表示決策過程依據普遍而 非特殊（particularistic）標準，非由個人意志決定內部事務。Canon（1989）對 於美國國會領導制度的研究，主張在波士比的三個面向之外，增加持續性
（durability）作為第四個面向，持續性的意義在於機構必須具有適當回應外界要 求的能力才能長期存在。Ragsdale and Theis（1997: 1284; Judge, 2003: 501; Lee, 2010）指出制度化可分為外在與內在兩個面向進行分析，內在面向著重觀察組織 內部的結構發展與程序建構，包括繁複性和普遍規則；外在面向則說明組織與環 境之間的互動關係，強調組織與外在環境的區別，包括周界和持續性。在本文當 中，則將以清楚周界（well-bounded）、內部繁複性（internal complex）、普遍規 則（universal criteria）三個指標，檢驗中國大陸全國人大專委會的制度化發展。
許多研究者試圖運用制度化觀察組織發展，其中又以國會研究使用制度化概 念最為普遍，這是因為國會作為國家與社會的中介機構與特殊利益匯集的場域，
若能發揮其專業化的功能，代表政治體制具有處理複雜社會事務的能力和穩定發 展的特徵。以美國國會研究為例，包括眾議院（Pobsly, 1968）、議會領袖（Canon,
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
1989）、次委員會（Haeberle, 1978）、州議會（Chaffey, 1970; Squire, 1992）都是 制度化討論的主題。另外，比較議會研究學者試圖在各國文化和政治脈絡當中，
探討不同國會及其委員會制度化的意涵（Hibbing, 1988; Olson and Crowther, 2002）。
許多研究指出國會制度化有助於政治體制的穩定，Loewenberg and Patterson
（1979:280-304）認為議會制度化可從幾個方面增加政治體制的穩定性，包括民 眾對於議會的支持度升高，代表民眾對於政治體制的認同也有所提升；民眾對於 國家建設具有共同信念，願意賦予議會擁有決定政治社群成員、甄補政治領袖、
控制政治爭議的功能；若議會具有明確表達民意和政治參與的功能，民眾會更願 意透過議會表達對政府的不滿，降低社會衝突發生的機率。Scartascini and Tommasi（2012）利用統計數據證明了制度化促進社會穩定的效果，當議會和政 治體制逐漸制度化，民眾相信議會是具有實質影響力的機關，將更願意透過議會 及其他正式管道，而不是使用其他體制外（例如抗爭）的手段抒發不滿，因此制 度化程度越高的國家，社會抗爭的次數越少，政治體制穩定的機率也相對提高。
Palanza 等人（Palanza et al., 2012）對於拉丁美洲議會的實證研究指出，議會制 度化和社會的經濟發展程度存在顯著相關性。
制度化不僅為政治學最普遍引用的概念，制度化更是改革開放以來中國大陸 最重要的政治發展趨勢（Zang, 2005; 寇健文，2004）。1978 年 12 月在中共中央 工作會議的閉幕式上，鄧小平發表了「解放思想，實事求是，團結一致向前看」
為標題的講話，提出「為了保障人民民主，必須加強法制。必須使民主制度化、
法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意 力的改變而改變」。此後，制度化和法律化兩個名詞在中國大陸政治的話語當中 不斷重複使用，1980 年代制度化的焦點在於重建被文化大革命摧毀的政治和法 律制度，但 1989 年天安門事件導致政治體制改革有所停滯，1990 年代後期中共 菁英政治才又逐漸規範化和制度化（趙建民、張鈞智，2006）。
中國大陸研究學界則是在 1990 年代後期開始普遍運用「制度化」一詞，作
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
33
為改革開放時期政治體制改革的標誌。學者意識到常規化與可預測政治與決策過 程是中國大陸現代化不可或缺的因素，為了避免毛澤東時期政治秩序崩解和個人 專制的情況再度出現，後毛澤東時期的中共領導階層強調制度建立的重要性，希 望引導中國大陸政治體制進入常規化和穩定運作的發展脈絡，制度化成為中國大 陸政治改革文獻的重要話語（Miller, 2008: 62; Lee, 2010）。
本論文以「制度化」為核心概念，第三章將調整制度化的相關指標，提出符 合以委員會為主體的制度化標準，第六章則探討制度化的成效。如學者所言，委 員會制度不僅是議會制度運作的重心，更可具有帶動議會發展的作用，即使是在 威權主義國家，委員會多由專家所組成，由於具有足夠的相關知識，得以嘗試與 行政機關相抗衡。無論在何種體制之下，制度化的委員會體制都是國會和政權獲 得鞏固的必要條件（Carey, Formanek, and Karpowicz, 1999: 571-572; Olson and Crowther, 2002: 5-7; Chao and Chang, 2010）。
第四節 委員會資深制和專業化
本論文以制度化為研究主題，探討委員會制度的制度發展歷程，然而，委員 會並非單一的完整個體，而是由不同委員會和內部機制所組成，許多學者指出必 須根據不同委員會內部機制和規範進行更多的探討。例如 Groseclose（1994）認 為以委員會和院會意識型態差異並不適合作為判斷委員會理論說服力的標準，必 須深入分析資深制等委員會機制的內涵。Groseclose and King（2001）認為政黨、
資訊、利益等因素對於不同委員會制度的作用力皆不同，必須要從個別職務和機 制進行探討。
著眼於此，本文針對與制度化緊密相關的「資深制」和「專業化」進行分析，
尤其是全國人大向來具有終止型議會的特徵，「部門利益」主導專委會職務的分 配，本論文將結合委員會理論，進一步理解全國人大專委會制度化的發展和限制。