貳、立法審議
第五節 委員會立法表現的實證分析：外部象限
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須在全國人大審議之前，經過中共中央的審議，其他機關提出的憲法修正案，也 必須透過全國人大常委會黨組或全國人大黨的領導小組送中共中央審定；政治方 面的法律，在起草前應由全國人大常委會將立法思想和原則呈報中共中央審批；
政治方面的法律，以及重大經濟和行政法律，在提交全國人大或常委會審議前，
必須由常委會黨組送黨中央批准；凡由全國人大及其常委會起草之法律，或由其 他部門起草，然後送至全國人大審議的草案，也都必須經由全國人大常委會黨組 統一報請中共中央審批（秦前紅、李元，2003）。
雖然中共仍透過各種方式控制人大的立法過程，但有學者指出，近年來大部 分法案交由人大本身進行自我審查，中共已經不再嚴密控制立法過程，人大制度 正逐漸鞏固其立法職權，驗證了人大制度發展的可能性。趙英男（Cho, 2002: 782）
在上海所進行的訪談結果指出，地方人大已經不需要將全部法案送交中共決議，
只有當遇到特別困難或可能與黨的路線相衝突的部分，才需特別請示黨的意見。
在本論文的訪談過程中有受訪者也指出，現今全國人大不需要將全部議案交由中 共中央決定，而是由全國人大內部機構掌握審議主導權，只有在涉及重大爭議、
政治性法案、重大經濟改革等類型的法案，全國人大常委會才會主動向黨中央進 行報告。38
第五節 委員會立法表現的實證分析：外部象限
依照本文對於立法表現的研究架構，表 6-2 首先統計八至十一屆全國人大專 門委員會處理議案佔全部議案的比例，表中可見專門委員會處理議案的比例不但 逐屆提高，第十屆人大三次會議之後全部議案皆須經過專門委員會的審議，隨著 制度化的提升，專委會可決定代表議案是否能夠發揮影響力。詳細而言，八屆人 大專委會審查的議案，僅佔議案總數的 17%，九屆人大約佔 25%，在第十屆人 大二次會議時，專委會審議議案的比例增加至 47%，但仍不及全部的一半。第十
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在立法關聯性方面，表 6-3 顯示六至十一屆人大期間由全國人大和人大常委 會審議通過的法案數量。六至八屆人大表決通過法案的數量呈現增加趨勢，八屆 人大通過 78 個法案，相較於第七屆人大增加了 59%。由此可見，在八零年代至 九零年代初，為了恢復遭受文革摧毀的法制體系，以及因應改革開放和經濟體制 創新，全國人大通過大量法案，重建中國大陸法制體系（李林，2009）。
自九屆人大之後，由全國人大或全國人大常委會所制訂的法案數量呈現下降 趨勢。雖然本文統計時間僅至 2011 年 12 月 31 日，距離十二屆全國人大召開仍 有一年多的時間，十一屆人大表決通過的法案卻僅有 38 項，法案數量急遽減少 47%，顯示法律體系的建設已經逐漸完備，立法體制不再以立法數量為指標，相 關機關在立法之際採取較為謹慎的態度。
表6-3 六至十一屆人大審議通過的法案數量
屆數 次數 增減（%）
6
427
49 0.178
78 0.599
75 -0.0410
72 -0.0411
38 -0.47總計
354
備註：1. 6-8 屆統計數據來自於江輝（2008：38）。2.憲法修正案未納入統計。3.統計時間至 2011 年 12 月 31 日。
本文進一步將表6-3所列九至十一屆人大所通過的法案，依照起草單位的不 同劃分為專委會、專委會以外的人大組織（包括法工委、預算委）、國務院、其 他（包括最高人民法院、最高人民檢察院、中央軍事委員會）等四個類型，專委 會所起草的草案在九屆全國人大時占總草案數量的28%，第十屆為16.7%，第十 一屆降至15.8%，九至十一屆之間共下降了12.2%，可見委員會的立法關聯性呈 現一定程度的倒退。此外，專委會以外的人大組織所起草之法案，從九屆的9.3%
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增加至十屆的25%，十一屆減少至21.1%；國務院起草的法案數量始終佔了總量 的半數以上，在三屆之間小幅提升4.1%；最後，由其他單位（最高人民法院、最 高人民檢察院、中央軍事委員會）所起草的法案數量不多，最高僅佔10.7%（見 表6-4）。39
表6-4 九至十一屆人大法案起草單位之統計
屆數 專委會 人大 國務院 其他 總計
21 7 39 8
75
9
(28.0%) (9.3%) (52.0%) (10.7%)(100.0%)
12 18 40 2
72
10
(16.7%) (25.0%) (55.6%) (2.8%)(100.0%)
6 8 22 2
38
11
(15.8%) (21.1%) (57.9%) (5.3%)(100.0%)
939 33 101 12 185
總計
(21.1%) (17.8%) (54.6%) (6.5%) (100.0%)
資料來源：作者自製。
備註：括號內為橫列百分比。
專委會在法案起草階段的作用下降，其原因在於人大領導者對於專委會在法 案起草過程角色認知的轉變。吳邦國（2003；周偉，2005：423）在2003年4月第 十屆全國人大常委會第二次會議提到：「大家認為，法律的起草，特別是專業性、
技術性比較強的法律的起草，應當由國務院、中央軍委、高法、高檢去負責。他 們掌握的實際情況比較多，讓他們起草法律可能會更有針對性，更貼近實際。人 大主要起草基本的法律和國務院、中央軍委、高法、高檢自己起草不了，需要綜 合考慮的一些法律。專門委員會的主要精力要放在對法律案的審議上。衡量專門 委員會的工作，主要不是看起草了多少部法律，而是看在法律案的審議中提出了 多少有價值的意見。」
這使得原本政府和人大專委會共同負責法案的起草，轉變為行政部門專責立 法起草、專委會專責立法審議的分工架構，專委會在法案起草階段的功能限縮到
39 某些法案會以專委會搭配其他部門或組織（通常是國務院部門），以合作或組織起草小組的方 式進行法案研擬的工作。
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以下兩個方面：
第一，專委會僅處理爭議較大的法案起草。尹中卿（2010, 219）從人大的實 際工作指出，專委會所負責起草的法案通常為重大法案，且涉及部門範圍廣泛，
協調難度較大，專門委員會一般會邀請法工委、國務院法制辦及相關部門、法學 界和科研機構等領導者成立起草領導小組，並聘請專家擔任顧問，工作小組也會 邀請其他相關部門的人員參加，確保相關法案擁有較高的品質。
第二，加強專委會對於法案起草過程的監督。專委會直接負責法案起草的數 量降低，但透過提前介入和先行審議兩個程序，轉變為法案起草過程中監督者和 諮詢者的角色。
在審議法案的能力方面，本文統計各項法案的審議時間，也就是從第一次審 議會議至最終法案表決通過的時間（見表6-5）。第九、十、十一屆法案審議的 平均時間分別為7.47、5.38、10.29個月，第九屆至十一屆人大期間法案審查的時 間延長2.82個月，平均審議次數下降0.12次，每次審議所花的時間（平均審議時 間/平均審議次數）從2.82個月上升至4.07個月。
第十屆法案審議平均次數和時間縮短的原因在於2004年十屆人大常委會第 十一次會議配合行政許可法的訂立，進行各項法律當中有關行政許可部分的修 改，包括公路法、公司法、證券法、票據法、拍賣法、野生動物保護法、漁業法、
種子法、學位條例等九部法律。這些法案只需全國人大一次審議便通過，審議時 間未達一個月，大幅縮短了平均審議的時間。
在九至十一屆人大期間，審議最久的是涉外民事關係法律適用法，從2002 年12月九屆常委會第31次會議第一次審議至2010年10月第三次審議，經歷了總共 長達94個月的審議時間，一審時是以民法草案的部分條文形式進行審理，但二審 之後獨立成為「涉外民事關係法律適用法」進行審議，如信春鷹所言：「涉外民 事關係法律適用法是一部很專業的法律，也是一個國家民事法律完備的標誌性法 律。在全球化、改革開放、民事跨國交往頻繁的背景下，這部法律非常重要。」
（中國人大，2010）
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表6-5 法案審議的時間與次數 屆數 法案個數 平均審議時間
(月) 平均審議次數 平均審議時間/平 均審議次數 9 75 7.47 2.65 2.82 10 72 5.38 2.36 2.28 11 38 10.29 2.53 4.07 總計 185 7.23 2.51 2.88
資料來源：作者自製。
法律案依照修改幅度可分為三種形式：第一種形式為「新法」，以往從未出 現過的法律，經由立法機關審議通過而予以訂立；第二種形式為「修訂」，或為
「整體修改」，起草部門認為既存的法律有必要進行全面性的修改，因此向立法 機關提出法律全文的修訂草案，立法機關必須重新考量與審議整部法律，而非關 注特定條文，表決結果是以新法律文本的形式公佈，不特別註明修改條文，實際 上等同於新法律的公佈；第三種形式為「修正」，或稱「部分修改」，大部分原有 條文未有更動，僅進行部分條文之修改，通常以「決定」形式或「修正案」形式 公佈部分條文之修正（吳恩玉，2010）。
本文進一步依照三種法案修改形式區分所有法案，再觀察不同形式法案所需 平均審查時間，表6-6的統計結果顯示新法的平均審查時間從10.09上升至19.47個 月，大幅增加9.38個月，修訂和修正案的審查時間則分別小幅下降0.43個月和1.44 個月。此一統計數據呼應譚睦瑞（Tanner, 1994; 1999）對於中國大陸立法過程的 研究結果，也證實了本文指稱隨著制度化的發展，專委會需要更多時間整合政府 和社會意見，或是組織專家調查等方式，以有效主導立法過程，尤其針對新的法 律必須以謹慎態度進行法案的審查，專委會的立法審議功能獲得大幅強化。
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表6-6 法案平均審查時間（月）
類型
新法 修訂 修正 總計
9
10.09 6.18 4.97 7.4710
9.38 4.47 1.08 5.38 屆數11
19.47 5.75 3.53 10.29 總計 11.59 5.32 3.24 7.23 資料來源：作者自製。由此可見，全國人大專門委員會正透過多種途徑蒐集法案審議的相關意見，
得以塑造「意見協調者」的角色，這些途徑包括組織調查小組至各地方進行「立 法調研」；向行政機關和社會團體「書面徵求意見」；邀請起草單位、國家機關、
學者和群眾參與的「座談會」；由專家學者針對立法技術和專業問題進行討論的
「論證會」；邀請利害關係人和一般民眾公開參與的「聽證會」；透過報紙或網路
「論證會」；邀請利害關係人和一般民眾公開參與的「聽證會」；透過報紙或網路