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第二節 公私協力行為態樣－論公辦民營的範疇
近年來隨著行政任務之擴張，單純以國家之力量對人民為給付已日趨 困難。故而各國紛紛興貣以PPPs之方式，將國家之任務外予民間處理，例 如興建重大之公共建設等等。並且普遍採用民營化或公辦民營之方式辦理 國家可能欠缺資力或能力之案件。如此一來，可以引入民間之力量，以減 少國家之負擔，更能夠有效率的達成行政之目的。另依據本研究對象的特 性，有必要針對公辦民營的範疇為進一步瞭解，茲概述如下：
我國的公辦民營大致是跟隨著歐美國家的腳步而行；內政部曾於1983 年頒定「加強結合民間力量推展社會福利實施計畫」，又於1987及1994年 頒布「內政部加強推展社會福利獎助作業要點」與「政府委託民間辦理殘 障福利服務實施要點」，顯見政府當時對於社會福利與民間力量加入的漸 趨重視。到了1999年，行政院經濟建設委員會發行「政府業務委託民間辦 理作業手冊」，更進一步確定公辦民營的範圍。（楊舜涵，2007）
從政府干預市場的程度以光譜來看，最右端的是完全市場化的市場策 略，政府完全退出公共服務的提供；最左端則是為完全的公營；目前政府 最常用的工具則是簽約外包，即政府仍具有所有權，非政府組織則具有經 營權（丘昌泰，2000：393-394）因此，公辦民營的定義，是指由政府提供 房舍、設備，民間提供福利服務性機構，並得尌其所提供之設施或服務，
酌收必要費用等;其主要意涵為「政府退縮」，即政府將經營權與所有權予 以分離，政府握有所有權代表著仍承擔著社會福利與社會服務的最終角色，
而將經營權委由民間經營，以藉由市場競爭提高行政效率，避免行政僵化 的缺失等（江明修，2000：191-192）。
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資料來源：引自丘昌泰，2000：393-394時至今日，隨著政府釋出經營權及移轉公共服務的範圍擴大，包含原 屬於政府的公營機關，如博物館、停車場、醫院等，亦將部份或全部所屬 範圍透過公辦民營模式委外，因此有將公辦民營定義為：政府將其所應辦 理或經營的事物、服務或機構、院所交由民間，包含營利或非營利的團體 組織去經營或管理。基本上，政府仍承擔著包括政策規劃、法令規則制定 或提供硬體設備之責任，而由民間執行或經營業務（林淑馨，2004：120）。
另一方陎，由於公辦民營的委外經營是透過履行所簽約的契約規定進 行，因此常與簽約外包（contracting out）一詞混用；雖然最後的目的仍是 委由「民間經營及代理」，然而公辦民營與簽約外包所指之意涵並不全然
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相關的硬體設備，委託民間部門管理經營，政府還可收取權利金或回饋金
（王仕圖，1999；翁興利、陳愛娥、陳永愉，2002）。
除了上述的定義，由於民營化的概念自1980年後即廣泛運用於我國的 政策，所以除了原有之社會福利及公共服務項目，隨著政府於2000年2月 公佈的「促進民間卂與公共建設法」，政府開始鼓勵民間卂與公共建設的 投資，並隨著引進國外BOT、OT等名詞之概念，國內亦有研究者將這些概 念納入公辦民營的範圍之內做探討（江明修：2000；洪榮進，2000；洪漢 榮，2002；陳郁秀：2002，再對照行政院經濟建設委員會於1999年8月所 編定之「政府業務委託民間辦理作業手冊」中，對公辦民營的定義3，而形 成較為廣義的公辦民營之定義。
此外，公辦民營的意涵，依公營事業的所有權與經營權將民營化分成 之三個類型中的「經營權轉移，但政府仍持有所有權」近似。認為此類民 營化有稱之為委託經營、公辦民營、公有民營等不同名詞，存在於仍需政 府介入，或借重公權力的業務，或事業經營虧損難免，但仍需持續經營的 公營事業（吳佩修，2002：6-7）。而公辦民營的意義在於由政府單位提供 民間機構足以運作業務之硬體設施及相關設備；民間因免費提供之場地、
設施及設備，省下許多開支，可以加強並落實服務之提供、接近需求，同 時，政府也可以運用現成的民間資源，減少重新建制的所需成本，可謂是 民間與政府雙贏的合作模式（沈明彥，2003：21）。
歸結上述而論，公辦民營之意涵實為寬廣，而綜合國內一般所指稱之
3 「行政機關將其資產（或服務）委託民間（私人）經營管理」之方式，皆可謂「公辦民營」。此 外一般所稱之「公設民營」、「公有民營」亦為類似之稱謂。本手冊亦界定了範圍:「一是委託機關 將現有的土地、建物、設施及設備，委託民間（私人）管理並收取回饋金或權利金，同時受託之民 間業者自負盈虧並負公有財產保管維護責任；二是政府不提供土地及建物，僅委託民間提供服務（特 許經營）。
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範圍，公辦民營之概念應包含於民營化之內，大致與Savas所提之民營化類 型中的委託意涵相近。此外，一般所謂的簽約外包，則為公辦民營相關概 念之一，但兩者並非同義詞。又綜合學者Savas及翁興利等之看法，簽約外 包實則為民營化之其中一種類型或方式，因此簽約外包與民營化亦非同義 詞。
本研究中，對於國內地方文化館公辦民營之探討，採多數學者之定義，
即指「政府和私部門的關係是一種合夥式的關係；政府機關將原屬於政府 之資產或公共服務，透過特許經營等方式，轉由或委託民間辦理經營者」。 因此本研究亦採此說。