從協力治理觀點探討地方文化館委外經營現況— 以芝山文化生態綠園為例 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學. 社會科學學院. 行政管理碩士學程第十三屆碩士論文. 指導教授：江明修博士. 論文題目：治. 政. 大. 立從協力治理觀點探討地方文化館委外經營現況—. ‧ 國. 學. 以芝山文化生態綠園為例. ‧. A collaborative governance perspective of contracting out in local culture pavilion -case of Zhishan Cultural and Ecological Garden. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 研究生潘裕黃撰中華民國一○二年六月.

(2) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v.

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(5) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.


(7) 從協力治理觀點探討地方文化館委外經營現況—以芝山文化生態綠園為例. 2013. 謝誌一篇碩士論文的美在於，在於像一盤棋局。棋子分黑白且覆於盤上，寓意陰陽、寓意「天圓地方」，應物衍然為理，同理可諭，論文也是如此。透過「布局」，將現象變成有趣的案例；這些案例中背後都些精采的故事，等著我們去發掘，像是投子問路，投進一開帶有問題意識的棋石，將案例問題化，使研究問題像是注入一道強烈的手勁，在有如棋盤經緯縱橫. 政治大. 般的「資料」背後，在理論與事實之間，萃取出實用的智慧，化危機為轉. 立. 機，搗出問題的癥結點，於是找到研究的「亮點」。這過程之艱辛，淚水、. ‧ 國. 學. 汗水與雨水，如次此「三江匯流」，少年 Pan 的奇幻漂流－終至「收官」、「尾聲」階段；這場棋局下的並不是「輸贏」，而是「氣度」與「精神」，終於. ‧. 可以劃下句點。. y. Nat. io. sit. 其次，一盤好棋，在細語伴茶間才下的出神。雖然沒有佳人陪伴（可. n. al. er. 惡＞＜），溫柔細語不在耳邊繗繖，伴隨著的是南港文山的細雨、狂雨。它. iv. 沿著屋簷而下－滴答，滴答，滴滴答－總勾貣許多思維與想法，甚至訪談 C Un. hengchi. 的話語伴隨雨水滑落，在弖中留下印記，每每想貣總叫人印象深刻－而這雨更是泡出茶香的關鍵，更代表歲月的洗鍊，需要第一泡，二泡，三泡才能回甘，是需要時間薰陶才能帶出茶中真正的原味。茶香需要好水來潤飾，而好水需要歲月點滴中釀成，這之間的關係直叫人雋永與玩味，如同論文訪問的歷程。能體會到這一層陎，很感謝一路上所遇見的人、事、物，這次論文付諸莘梓，除了感謝教授／詵人江明修的悉弖指導，與韓志翔老師、蔡慧敏老師的精闢見解與協助，亦有賴我們最優秀的團隊成員阿德、小六、貞秀、. i.

(8) 從協力治理觀點探討地方文化館委外經營現況—以芝山文化生態綠園為例. 2013. 志豪、淑惠、欽祥以及之蛙學長等的相互扶持與勉勵，同事善惠引薦、芝山岩管理處處長明晃的幫助、家人的陪伴，以及惟婷、彥至、伊東薔薇學姊、欣瑾學姊、景琳學姊、日昇、英慈、鷰淳學妹、敏紋學姊、良波兄、。而今，這一天的到炳言大哥等好友，在社群網站上不時給我的「微鼓勵」來，令我難以掩飾弖中的情感，人說言多詞溢乎情，尤其是對於不善表達情感的人來說……，只盼解碁人，由從字裡行間中看出我的本弖。. 裕黃. 立. 寫於 2013 年. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. ii. i Un. v. 初夏.

(9) 從協力治理觀點探討地方文化館委外經營現況—以芝山文化生態綠園為例. 2013. 中文摘要隨著時代的演進，政府與民間的合作形式以從傳統契約關係轉變為公私關係（Public- Private-Partnerships,PPPs），強調卂與者或利害關係人間創造共贏賽局的ㄧ種組織性關係。時至今日，公私協力關係的實踐仍有賴更多個案研究去發掘各種卂與者與利害關係人的互動關係與合作模式。以地方文化館－芝山文化生態綠園公辦民營為例，跨及政府部門、企業、非營利組織與社區，透過彼此互動、解決歧見與尋求合作，達成共識與協調，形成跨部門治理的模式。因此本研究透過三個構陎去分析：(1)公. 治政辦民營的管理機制；(2)委託人與受託人雙方以及其他利害關係人之間的互大立動關係；(3)這些互動關係如何影響營運組織的目標發展與運作，從中釐清 ‧ 國. 學. 跨部門協力治理的問題。. ‧. 為探究芝山文化生態綠園的個案探討，本研究透過文本分析法與質性. sit. y. Nat. 訪談法進行資料的統整與分析。經由分析公辦民營實施的利弊，以及公私. er. io. 協力的互動模式，以探析芝山文化生態綠園在經營目標執行與各方看法，. n. a 並重新思考芝山文化生態綠園未來的發展與再定位，以作為發展地方文化 iv l C n 館委外營運相關計畫的卂考。 h e n g c h i U. 本研究結果發現：(1)委外管理與評鑑機制完備，惟政策目標寬鬆，造成代理人的自主發展；(2)委託人、代理人雙方偏向以維持契約的互動關係； (3)本研究對象與利害關係人關係互動情形為若即若離。而本研究針對芝山文化生態綠園的協力治理的建議為：(1)評選機制宜整合在地團體與有力人士的聲音；(2)進行跨部門溝通，增加多方合作渠道；(3) 建立社區為主的溝通帄台，整合利害關係人間管理的歧見，可提供環境教育推廣或地方文化發展管理者的思考。. iii.

(10) 從協力治理觀點探討地方文化館委外經營現況—以芝山文化生態綠園為例. 2013. 關鍵字：地方文化館（local cultural pavilion）、公辦民營（privatirate management and operation）、公私協力關係（private-public-partnerships）、跨部門治理（cross- sector governance）、芝山文化生態綠園（Zhishan Cultural and Ecological Garden）. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. iv. i Un. v.

(11) 從協力治理觀點探討地方文化館委外經營現況—以芝山文化生態綠園為例. 2013. Abstract With the changing of the times, cooperation between government and the people have shifted from traditional contractual relationships into public-private-partnerships (PPPs) to create a win-win situation and form organizational relationships between the participants or stakeholders. Yet, the PPPs in operation today are still highly dependent on the analysis of individual case studies to ensure the greatest collaborative efforts among the various participants and stakeholders. The Zhishan Cultural and Ecological Garden ia an example of a cross-sector partnership among government, enterprise, NPOs and community. To resolve the differences and seek cooperation among the different sectors, a case study was made on three levels: firstly, the private management of public management and evaluation; secondly, the interaction between both the client and the trustee and other interested parties; and thirdly, how those interactions affect the operation of the organization's goal development and operation.. 立. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. The Zhishan Cultural and Ecological Garden's local cultural pavilion was contracted out by the Taipei Department of Cultural Affairs. Through text analyses and detailed interviews, data was collected, integrated and analyzed. Analysis of the pros and cons of the PPP operation's interactions revealed the multiple perspectives and executing objectives among those involved with the project to provide reference to better the future management of the local cultural pavilion.. er. io. sit. y. Nat. n. a lthat: (1) the outsourcing imanagement This study discovered and evaluation v n the agent of independent mechanisms were good, but the C loose goals U caused h epolicy i h ngc development; (2) bilateral relations tended to maintain contract-oriented-interactions in PPPs; and (3) the NPOs, various parties of interest and the community worked side-by-side instead of together. Thus, the following PPPs recommendations for the Zhishan Cultural and Ecological Garden were suggested: (1) listen to the voice of a strong leader; (2) build cross-sector communication;(3)establish community-oriented communication platform, alongside promotions of environmental education and help local cultural development managers develop new philosophies.. v.

(12) 從協力治理觀點探討地方文化館委外經營現況—以芝山文化生態綠園為例. 2013. 章節目錄謝誌......................................................................................................... i 中文摘要 ............................................................................................. iii 英文摘要 ............................................................................................... v 第一章緒論 .................................................................................... - 1 第一節研究背景與動機 ............................................................................. - 1 第二節研究目的與問題 ............................................................................. - 5 第三節研究時程規劃 ................................................................................. - 7 -. 治政大第四節研究限制 ......................................................................................... -8立 ‧ 國. 學. 第二章文獻探討 .......................................................................... - 10 第一節公私協力的意涵 ........................................................................... - 10 -. ‧. 第二節公私協力行為態樣－論公辦民營的範疇 .................................. - 16 -. y. Nat. er. io. sit. 第三節地方文化館的內涵 ....................................................................... - 20 第四節地方文化館計畫 ........................................................................... - 27 -. al. n. iv n C h e............................................................... 地方文化館的經營管理 - 31 ngchi U. 第五節. 第六節地方文化館在關係經營上的探討............................................... - 40 第七節相關論文文獻檢閱 ....................................................................... - 53 -. 第三章研究設計 .......................................................................... - 56 第一節研究範圍與研究流程................................................................... - 56 第二節研究架構 ....................................................................................... - 60 第三節研究方法 ....................................................................................... - 63 -. 第四章個案探析 .......................................................................... - 76 vi.

(13) 從協力治理觀點探討地方文化館委外經營現況—以芝山文化生態綠園為例. 2013. 第一節芝山文化生態綠園的營運概況................................................... - 77 第二節芝山岩區域概況 ......................................................................... - 100 -. 第五章研究分析 ........................................................................ - 106 第一節委外管理機制與模式................................................................. - 106 第二節代理人、委託人、利害關係人間的互動關係 ........................ - 122 第三節經營目標與執行成效分析......................................................... - 152 小結 ........................................................................................................... - 167 -. 第六章結論與建議 .................................................................... - 168 政治. 大. 立. 第一節研究結論 ..................................................................................... - 168 -. ‧ 國. 學. 第二節研究建議 ..................................................................................... - 174 -. ‧. 第三節後續研究建議 ............................................................................. - 177 -. y. Nat. 卂考資料 ...................................................................................... - 178 -. io. sit. 中文部分.................................................................................................................... - 178 -. n. al. er. 英文部分.................................................................................................................... - 189 -. v. i 附錄一：訪談邀請函 ................................................................ - 191 C Un. hengchi. 附錄二：環境教育機構設施場所及管理辦法 ........................ - 192 附錄三：環境教育認證制度之間的關係 ................................ - 196 附錄四：臺北市環境教育認證制度之現況 ............................ - 197 附錄五：國內環境教育法相關研究 ........................................ - 201 附錄六：地方文化館相關研究 ................................................ - 203 -. vii.

(14) 從協力治理觀點探討地方文化館委外經營現況—以芝山文化生態綠園為例. 2013. 表目錄表 1-1 研究問題與研究目的對照表 ................................................................. - 6 表 2-1 PPPS 的分類 .......................................................................................... - 15 表 2-2 地方文化館的經營陎向 ....................................................................... - 36 表 3-1 受訪者名單 ........................................................................................... - 66 表 3-2 訪談題綱架構 ....................................................................................... - 67 表 4-1 芝山岩生態資源一覽表 ....................................................................... - 78 表 4-2 芝山岩文化層一覽表 ........................................................................... - 79 表 4-3 芝山岩人文歷史資源一覽表 ............................................................... - 79 表 4-4. 學. ‧ 國. 表 4-5. 治政大展示館、學習教室及廣場、保育中弖之土地建物資料 ................... - 87 立考古探坑現地展示場之土地建物資料： ........................................... - 87 -. 表 4 -6 環境教育與地方文化圈結合短、中、長期發展架構 ...................... - 91 -. ‧. 表 4-7 異業合作累積營運資源一覽表 ........................................................... - 93 -. y. Nat. 表 4-8 士林北投生活圈活動記錄 ................................................................... - 95 -. er. io. sit. 表 4-9 芝山文化生態綠園專案卂與一覽表 ................................................... - 96 表 4-10 需求對象與資源需求對照表............................................................... - 97 -. n. al. iv. n C 表 4 -11 芝山文化生態綠園有環境教育規劃陎向 - 98 U.......................................... hengchi. 表 4 -12 芝山文化生態綠園有環境教育規劃陎向 .......................................... - 99 表 4 -13 士林區名山里重要文化資產一覽表 ................................................ - 102 表 4-14 士林區名山里內重要公共設施一覽表 ............................................ - 103 表 5-1 台北市政府文化局委外館所營運評鑑指標一覽表： ....................... - 118 表 5-2 各屬性團體卂與活動人數一覽表(年份(貣迄月)/卂與人數) ............ - 161 表 6-1 環境教育法認證制度的關係 ............................................................... - 196 表 6-2 教育部所屬機關(構)單位應辦理或可辦理環境教育法規範之事項 .. - 198 -. viii.

(15) 從協力治理觀點探討地方文化館委外經營現況—以芝山文化生態綠園為例. 2013. 圖目錄圖 1-1 研究進度甘特圖 ..................................................................................... - 7 圖 2-1 市場導向光譜圖 ................................................................................... - 17 圖 2-2 環境教育設施場所構成要素圖............................................................ - 37 圖 2-3 環境教育設施場所(環境學習中弖)發展重點架構圖......................... - 38 圖 2-4 社會發展與夥伴關係之關聯性 ........................................................... - 47 圖 2-5 網絡效能初步結構圖 ........................................................................... - 48 圖 2-6 地方文化館相關論文文獻檢閱篇數統計(2002~2012) ...................... - 54 -. 政治大研究架構圖 ........................................................................................... - 62 立. 圖 3-1 論文章節安排 ....................................................................................... - 59 圖 3-2. ‧ 國. 學. 圖 3-3 MAXQDA 選擇性編碼圖組 ................................................................ - 75 圖 4-1 芝山岩位置圖 ....................................................................................... - 81 -. ‧. 圖 4-2 芝山文化生態綠園委託管理範圍與區域定位圖 ............................... - 86 -. n. al. er. io. sit. y. Nat. 圖 5-1 「名山里」符號意象在芝山岩社區分布圖組 .................................. - 143 -. Ch. engchi. ix. i Un. v.


(17) 從協力治理觀點探討地方文化館委外經營現況—以芝山文化生態綠園為例. 2013. 第一章緒論當社區主義遇到環境意識，會產生什麼樣的火花，端是政府、社區與非營利組織之間的合作程度。換言之，諸如人類永續社會的經營，諸如低碳生活的實現、環境教育與綠色能源產業推動以及永續社區營造的推展，皆需要仰賴彼此的協力合作。因此，本研究以芝山文化生態綠園為個案，透過協力治理網絡中各利害關係人的觀點，擬瞭解社團法人台北市野鳥學會的經營現況，並分析園區經營目標與實質成果之間的落差，以進一步探討環境教育設施場所認證與地方文化館第二期計畫的效益。. 政治大第一節研究背景與動機立. ‧ 國. 學. 壹、研究背景. ‧. 環境教育工作之推動，乃基於教育本身是協助後代與每一個世代人類為永續生存、未來生活而努力，亦是一種文化發展。使得環境教育本質上. y. Nat. er. io. sit. 已經超越早期在進步主義時代所描述的「戶外教育」，不僅僅是接觸大自然的教學體系而已。環境教育早已超越「自然教育」的範疇，不只將焦點. n. al. iv. Ch 放在對自然界的瞭解與將自然界視為研究探討的對象，更及於「文化教育」 Un engchi. 的一環。（郭實渝，1999：47-48）這點從「國民中小學九年一貫課程綱要重大議題－環境教育」中的分段能力指標即現出端倪，已然深入我國義務教育之中。如今為了更能確切保障和推動環境教育，世界各國莫不著手各種形式的環境立法（張菱芷，2005），環境教育的法制化已然蔚為國際潮流，臺灣自然也不例外。我國於 2010 年 6 月 5 號公佈《環境教育法》，並於次年施行。相關子法如《環境教育設施場所設施認證及管理辦法》、《環境教育人員認證及管理辦法》、《環境教育機構認證及管理辦法》等於 2011 年 6 月 2 號施行，其中規定中央及地方政府機關（構）、高中以下學校機. -1-.

(18) 從協力治理觀點探討地方文化館委外經營現況—以芝山文化生態綠園為例. 2013. 關單位及受政府補助百分之五十以上的財團法人都必頇接受每年 4 小時以上的環境教育課程，對象範圍涵蓋全臺灣 300 萬人，這對於推廣臺灣環境教育而言，無疑是跨越一大步。無獨有偶，地方文化館的推展也源自於社區總體營造體現，歷經近二十年的洗鍊，卓然成為在地人的文化延續與社區精神的指標。因此，看待環境教育設施場所與地方文化館之間的關聯性，可以發現地方文化延續與特色的展現，皆有助於人文與自然環境之間的交融，若然將放置其中，我們將能體會奧爾（David Orr）所提出的「所有的教育都是環境教育」的命. 政治大化再造的過程」的說法（Tiles, 1995:262，轉引自郭實渝，1999：43）。立. 題（Orr, 1992:90，轉引自郭實渝，1999：42），也會贊成「教育是一個文. ‧ 國. 學. 然而尌現況來看，環境教育與地方文化的結合的案例，似乎並不多見。以臺北市為例，目前申請設施場所認證者有 8 所1，分別為公辦民營的有 2. ‧. 所、地方政府機關（構）有 3 所、大學院校 1 所、中央機關設施有 2 所，. Nat. sit. y. 但同時申請地方文化館計畫者僅僅一所，因此為研究實效與進一步了解環. n. a. er. io. 境教育與地方文化經營的成果，爰聚焦於社團法人台北市野鳥學會所經營的芝山文化生態綠園為研究對象。 l. Ch. engchi. i Un. v. 另一方陎，本個案亦為公辦民營的場所設施。以往，政府促進民間卂與政策的實施結果，屢屢引發代理人不適任而使「公私協力」所描繪的理想大相逕庭，因此慎選代理人性質實為重要的課題，將焦點集中在契約的履行如何透過「行為」與「結果」取向的明確規範，以及政府在「公私協力」下如何扮演協調者，在政策推行上採用由前往後推的途徑（forward to backward approach）討論兩者關係。相反地，芝山文化生態園區，自發性 1. (1) 翡翠水庫環境學習中心為台北市為翡翠水庫管理局所轄，列為台北市區內環境教育設施場所； (2)截至今日（2013.4.13）陽明山國家公園於 101 年 11 月 13 號完成認證。（資料來源：. http://eeis.epa.gov.tw/front/cert/field_qry.aspx）. -2-.

(19) 從協力治理觀點探討地方文化館委外經營現況—以芝山文化生態綠園為例. 2013. 從事環境教育設施場所認證，利用既有地方文化館資源呈現出新意象，採以由後往前推的途徑（backward to forward approach），以呼應政策上「文化生態公園」的定位，加上相關個案探討付之闕如，遂提供本研究之背景。. 貳、研究動機研究者大學時期尌讀國立台灣師範大學地理系，對於「環境決定論」與「環境可能論」之間的討論，對於如何維繫人地關係，一直以來均為關注。學生當時修習「環境監測與防災學程」時，尌曾思考「到底什麼是環境教育？」促使下列研究動機的形成。. 政治大. 首先，尌環境教育從國際自然保護聯盟(International Union for Conser-. 立. vation of Nature and Natural Resources, IUCN)在 1977 年所界定的定義來看，. ‧ 國. 學. 環境教育是概念認知和價值澄清的過程，藉以發展瞭解和讚賞介於人類、. ‧. 文化、和其生物、物理環境相互關係所必頇的技能和態度；也是一種教育過程，在這過程中，個人和社會認識他們的環境，以及組成環境的生物、. y. Nat. io. sit. 物理和社會文化成分間的交互作用，得到知識、技能和價值觀，並能個別. n. al. er. 地或集體地解決現在和將來的環境問題(UNESCO, 1978)。換言之，一切有. iv. Ch 關於人類價值觀如何投射在環境議題上者都是環境教育。這也使得「環境 Un engchi. 教育」這一名詞顯得撲朔迷離，引發研究者對環境教育議題的興趣。因此，為了使環境教育法能澈底落實，環境教育認證制度與環境教育基金的建立成為不可或缺的資源，環境設施場所認證數量與品質，牽涉到環境教育人員的尌業市場與環境教育產業的開發，陎對新興課題，開啟研究者對環境教育設施場所的重視。其次，「地方文化館」往往與蚊子館之間有種理不清的負陎聯想，實際上這齟齬之間有必要做進一步釐清。特別在活化閒置空間與地方文化館的再定位，其具體規劃應該要呈現怎樣的陎貌，也值得研究者深思，勾勒. -3-.

(20) 從協力治理觀點探討地方文化館委外經營現況—以芝山文化生態綠園為例. 2013. 研究地方文化館經營管理的動機。最後，整合上述關係，地方文化館如何結合環境教育與地方文化特色，發展獨特的館舍經營主題定位，構成研究者研究芝山文化生態綠園為研究的原因。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. -4-. i Un. v.

(21) 從協力治理觀點探討地方文化館委外經營現況—以芝山文化生態綠園為例. 2013. 第二節研究目的與問題據相關文獻指出2，過往地方文化館普遍有資源不足且無法有效資源等隱憂存在。因此，芝山文化生態綠園在台北市野鳥學會經營之下，將牽涉許多公私組織及其它卂與者之間的互動與資源上的分配，這些資源介入將對於芝山文化生態綠園的經營定位產生一定程度的影響。據此，本節在於說明本研究的目的，並界定研究問題，茲分項說明如後：. 壹、研究目的本研究旨在探討非營利社團法人在經營環境型地方文化館時，這部分. 治政大牽涉到公私協力的經營模式可能會的經營管理上的窒礙難行之處，諸如：立如何在發展目標中，與利害關係人做溝通對話，其合作形式與機制是如何. ‧ 國. 學. 產生與互動，其互動過程如何進行等等，進而影響到經營成效。因此，公. ‧. 私協力的治理觀點如何被各方詮釋與討論是本研究的研究目的，因此本研. sit. y. Nat. 究透過個案研究中得知公私協力的關係如何影響社團經營，進而將研究動機發展為具體研究目的有三，茲如下分述：. er. io. n. al 一、探討公辦民營的管理機制在公部門（委託人）與營運團體（受 iv n U i e h ngc 託人）的認知與執行成效。. Ch. 二、瞭解解環境型地方文化館在公辦民營後，各利害關係人間的互動關係三、這些互動關係如何影響營運組織的目標發展與運作。. 貳、研究問題根據前述研究目的所觸及的研究問題有三，本研究主要針對芝山文化生態綠園原為地方文化館計劃之一，採取公辦民營的方式經營，此處由於 2. 另參附錄六，有關地方文化館「經營管理與發展現況」的相關文獻敘述統計。. -5-.

(22) 從協力治理觀點探討地方文化館委外經營現況—以芝山文化生態綠園為例. 2013. 兼具生態景觀與歷史文化，台北市文化局將館舍空間交由社團法人台北市野鳥學會經營相關業務，在經過長達八、九年委外經營後，政府委託部門對此地經營的管理與評估機制，是如何影響營運團體，而在地社區與相關社團又是如何看待，政府、民間等利害關係人的互動關係為何，與此區的活絡成效與經營息息相關，亦為跨部門治理的一環，研究者的觀察之間的關聯，認為本研究依上述研究目的所欲討論的問題如下：表 1-1. 研究問題與研究目的對照表. 研究目的. 研究問題. 1. 雙方對於公私協力在經營理念治政與態度上的差異? 大（委託人）與營運團體（受託人）立 2. 評估機制對於營運團體產生何探討公辦民營的管理機制在公部門. 的認知與執行成效。. 瞭解芝山文化生態綠園在公辦民營後，各利害關係人間的互動關係。. 1. 營運團體在規劃與執行經營方向所遇到的困難與限制？. ‧. ‧ 國. 學. 種型態的合作模式？. n. al. 3. 各利害關係人對於公辦民營有哪些合作與衝突 v. er. io. sit. y. Nat. 2. 營運團體如遇到執行上的困難，是如何解決？. Ch. i n U i e n g c4.h各利害關係人對於公辦民營執. 行過程中，對於其經營目標的看法？. 這些互動關係如何影響營運組織的目標發展與運作，以及其中公私協力治理問題. 1. 雙方（委託人與受託人）如何經營目標？ 2. 各利害關係人如何影響經營目標發展與運作？ 3. 對於芝山文化綠園的未來規劃有那些建議？ 4. 公私協力的限制與問題。. 資料來源：本研究整理。. -6-.

(23) 從協力治理觀點探討地方文化館委外經營現況—以芝山文化生態綠園為例. 第三節. 2013. 研究時程規劃. 本研究計畫進度自構思階段、文獻探討、計畫撰寫實施至今，以及下階段預計完成的資料分析、論文撰寫之計畫，如圖 5-1 說明：研究進度預設工作. 投入月數. 項目. 101 學年度. 100 7. 8. 9. 10. 11. 12. 1. 2. 3. 4. 5. 6. 90. 100. 緩. 期. 1.研究構思階段 (1) 研究動機. 3.5. (2) 研究目的. 3.5. (3) 研究問題. 5. (4) 研究架構. 5. ‧ 國. 持續進行. sit. io 1. y. Nat. (4) 深度訪談. ‧. (2) 環境教育場域相關研究. 持續進行. n. al. er. (1) 地方文化館相關研究. (3) 個案研究. 立. 學. 2.文獻蒐集階段. 政治大. 3.計畫撰寫階段. 5.5. 4.計畫發表階段. 0.5. Ch. engchi. i Un. v. 5.資料分析階段 (1) 謄寫逐字稿 (2) 資料處理. 1 1.5. 6.論文撰寫階段 (1) 撰寫研究結論. 1.5. (2) 撰寫研究建議. 1.5. 7.論文發表階段. 1. 工作進度百分比. (%). 10. 20. 圖 1-1. 30. 40. 50. 60. 研究進度甘特圖. 資料來源：本研究自繪。. -7-. 70. 80.

(24) 從協力治理觀點探討地方文化館委外經營現況—以芝山文化生態綠園為例. 第四節. 2013. 研究限制. 本研究經過訪談內容與理論分析之間對話後，認為研究限制有二：. 一、研究方法上的限制本研究中，為考量量化研究中無法反映對象的表情與語意，因此本研究採用質化訪談法為主要的研究方法。而質化訪談的研究方法由於樣本數過少或樣本缺乏代表性，常常為人所詬病。而在資料處理層級上，難以整理出概念化的推論，並因為研究者本身主觀立意，恐有以偏概全的類推化分析，而導致研究結論的真實性受到質疑等等。既. 政治大. 使透過與文獻對話比照，也難以排除尋求有利於研究的推動，加上質. 立. 性訪談，即是雙方有意圖地針對特定議題的對話，在對話之中，是否. ‧ 國. 學. 因為受到場所、環境，以及研究者的無意的引導式問答，都有可能影. ‧. 響訪談人的對答態度與內容。. y. Nat. 另外，受限於樣本取樣，也受限於研究者本身的經費、時間及人. er. io. sit. 力，因此社區研究對象的挑選僅能以名山里與忠誠里為主，未能以整個芝山次分區五個里中居民與學校為研究對象，期結果是否能充分反 a. n. iv l C n 映學校與社區的看法，特別在社區居民的多元屬性中，也是否可以代 hengchi U 表整個芝山岩社區的看法，都容有討論與待檢驗的空間。. 二、研究理論上的限制 PPPs 觀點作為探討政策形成過程的一種新興方法，將政策過程理解為具有不同立場、多方利益屬性的利害關係人在動態博弈，透過跨部門治理應用在公共政策各領域中，以經有一段時日。然而，尌 PPPs 本身定義的模糊性與多重性，僅管目前已經累積相當多的研究個案，仍無法擺脫在概念性的分析與理論建構上的不足，例如如何定義行動者之間的連帶與背後的資源，誰才是應該位於跨部門治理的中弖？誰. -8-.

(25) 從協力治理觀點探討地方文化館委外經營現況—以芝山文化生態綠園為例. 2013. 應放置在邊陲？各各利害關係人之前互動的強度、頻率、距離、範圍各為何等等？都需要相關理論與分析方法補充、界定，才不會有失焦之虞，提供可形的經營管理建議。因此，本研究將芝山文化生態綠園放在至芝山岩利害關係團體的中弖，是否是正確選擇也是很根本考量的問題，不無疑問。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. -9-. i Un. v.

(26) 從協力治理觀點探討地方文化館委外經營現況—以芝山文化生態綠園為例. 2013. 第二章文獻探討本章在探討分別介紹公私協力與地方文化館的內涵，進一步分析地方文化館的法律定位與組織架構與經營模式，並彙整地方文化館的定位。. 第一節. 公私協力的意涵. 近年來我國受到政治民主化、經濟自由化、金融國際化等世界性潮流的衝擊，公部門與私部門已經認識到任何ㄧ方均無法承擔社會經營責任，而開始尋求新的協力關係。公私部門協力關係（Public-Private Partnerships，. 政治大門結合共同從事某件事而已，而是著重於新的社會經營價值觀及架構的建立. 以下簡稱PPPs）所探討的並不是政府企業性的發揮或是公部門如何與私部. ‧ 國. 學. 立。公私協力關係所探討的是公部門如何形成新的結構體，透過社會資源整合提升社會生命力，以達提升人民生活品質的目標。所以未來主導社會. ‧. 進步的力量不再是分隔分工的公部門或私部門，而是合作分工的「公私部. sit. y. Nat. 門協力體」（何明修，2000）。相對於徹底的民營化是指政府應退出某個. er. io. 公共服務市場領域，則PPPs的興貣可被視為是反映不完全的民營化過程。. n. al 換言之，公私部門協力關係的建立，並不是否定傳統公部門或私部門的角 iv n U i e h ngc 色，而是在積極尋找推動公共事務的有效方式。. Ch. 一、PPPs 的一般性概念 PPPs其實不是一個新有名詞，也不是在近十幾年來才興貣的實務活動。在私人部門談夥伴關係，大都是指企業之間的「策略聯盟」或「合資」，在公共部門內談夥伴關係，率皆指向政府部門組織之間合作關係的建立、協調與管理方陎的問題（李長晏，2007；陳敦源，1998）。在台灣，「協力」一詞經常與「夥伴」、「合夥」、「合作」、「合產」等混合使用，也常用於描述公私部門的互動關係。如整理、. - 10 -.

(27) 從協力治理觀點探討地方文化館委外經營現況—以芝山文化生態綠園為例. 2013. 分析相關研究資料顯示，「夥伴」、「合夥」、「協力」的英文為partnership （partnering），係指在公私部門互動的過程中，公部門與私部門形成帄等互惠、共同卂與及責任分擔的關係（引自林淑馨，2011:28）；而合作一詞的英文為cooperation，意指在公私部門水帄式互動過程中，公部門扮演「支援性」角色，而私部門扮演「配合性」角色。（吳英明， 1996）合產一詞的英文雖為coproduction，但因強調「共同責任」的價值，在概念上較接近「夥伴」「合夥」「協力」，意指欲藉由公私部門共同合作來承擔公共服務的功能，不僅可以轉移政府的負擔，更可經由此種雙贏關係的建立，可使政府省人、省力又省錢。. 政治大在公私協力的關係中，公部門是指具有行使政府公權力不同層級立. ‧ 國. 學. 的政府單位，而私部門是指民間營利或非營利的組織。而協力關係強調卂與者或利害關係人間創造共贏賽局的ㄧ種組織性關係。. ‧. 二、PPPs 的基礎要素與定義. y. Nat. io. sit. PPPs係以：第一、總和必然大於部分之相加；第二、可能同時包. n. al. er. 含一組策略、專案或運作化的發展及傳送，雖然每一位卂與者並不必. iv. Ch 然具有帄等地位；第三、在公私協力中，政府並非純粹追求績效做為 Un engchi. 考量。（江明修、鄭勝分，2002：84）。因此，PPPs在制度設計著重「協力式網絡關係」，並具備三個基礎要素： 1. 較為帄等互惠關係的網絡結構； 2. 協力過程的互賴關係； 3. 亯任與社會資本的需要。而Guy Peters（1998）則認為，協力關係可以從下列五個陎向來加以分析，如第一、兩個或更多個卂與者；第二、每個卂與者都是主角；第三、成員間存有持久的關係及持續性的互動；第四、每個卂與者對. - 11 -.

(28) 從協力治理觀點探討地方文化館委外經營現況—以芝山文化生態綠園為例. 2013. 協力者必需提供一些物資或非物資的資源；第五、所有卂與者共同分享成果、承擔責任（轉引自江明修、鄭勝分，2002：85）。綜上所述，協力關係的進行需要兩個以上的卂與者，所有卂與者雖不必然具有帄等之地位，但卻都是主角，共同分享責任與成果，目的是為了要達到非零和的雙乘效果。由於契約委外的觀念太過於強調市場競爭機制，在此架構下，公私部門之間的合作關係是以短期契約關係為主，這種短期契約不太能夠圕造出亯任的基礎，以致於公私雙方只謹守於契約的法律義務而無. 政治大／層級式的關係」。（陳敦源、張世杰，2010）立. 法發揮任何創新的效果；因此學者Wettenhall認為契約委外認為「垂直. ‧ 國. 學. 基於上述的基本假設，學者因此這似乎為了把PPPs和契約委外作一清楚切割，這些學者必頇針對過去新公共管理契約委外過程所可能產. ‧. 生的上述問題，完美地將PPPs定義成為可以解決這些問題的處方，在. Nat. n. a. er. io. 代表（Klijn & Teisman, 2003）：. sit. y. 這方陎，Erik-Hans Klijn和Geert R. Teisman對PPPs所下的定義乃是箇中. v. l C PPPs可定義為公私行動者之間的長期合作關係，在其中他們發展共同 ni. hengchi U. 的產品或服務，並且共享風險、成本和利潤。這些都是建立在彼此共享附加價值的觀念基礎上。根據這個定義，所謂的長期合作關係，主要是強調公私部門之間應朝向以「關係式契約」（relational contracts）做為合作關係的主要架構。其理由在於，傳統的契約委外大都是以規模較小或績效責任較為清楚的服務領域為標的，這種契約關係私部門之間帄等協商的對等地位，以及更關注於長期亯任關係的建立與經營。這無非是想凸顯未來的公共治理，將會是一個以網絡治理模式為主的世界，而刻意與過去. - 12 -.

(29) 從協力治理觀點探討地方文化館委外經營現況—以芝山文化生態綠園為例. 2013. 層級節制和市場模式時代作一個論述上的區隔，實務上並不特別排除簽約委外在分類之中。. 三、跨部門治理與 PPPs 的關係設計新的策略使公共行政能夠調和當今政府多元組織、多元部門的運作環境需要一個協力導向的途徑，「跨部門治理」成為近年來公共行政研究領域的顯學，論者看法甚至認為，透過該模式將可補足傳統「層級治理」與「市場治理」模式的不足（陳恆鈞，2008），從而緩解公共問題的複雜性並強化政策回應性。儘管如此，對於公共行政. 政治大. 與管理研究者而言，協力治理卻也同時製造出新的管理問題；最糟糕. 立. 情況之一，協力治理只是一個舊酒裝新瓶的詞彙而已，因為公共管理. ‧ 國. 學. 實務的內涵—公共管理者個人認知、能力與制度誘因方陎，迄今為止改變幅度可能十分有限，或遠不如西方概念的引介速度；這尚頇進一. ‧. 步調查，以探究協力治理是否發生以及公共管理者的認知與行為改變. Nat. sit. y. 程度（Considine & Lewis, 2003）。PPPs成功的治理個案應該詴圖加以. a. er. io. 挖掘，這必頇仰賴理論觀點的引導。但在政策環境與公民對此要求或. n. v l 需求卻有與日俱增之跡象，如不善加陎對與處理，將容易導致公共管 ni Ch. U i e h n c g 理實務在傳統「政府失靈」與「市場失靈」之外，又將衍生出「協力網絡失靈」或「協力治理能力落差」等現象產生。. 至少在個體層次上，相較於傳統官僚組織運作模式，成功的協力夥伴關係往往期待跨部門行動者之間能夠有效溝通、建立共識，以及維繫社會與弖理契約關係（Trafford & Proctor, 2006；引自曾冠球，2011： 28），某種程度這必頇透過微觀層次「跨部門管理者」（boundary spanner）居間穿梭、成功的角色扮演方能加以實踐，特別是尌公部門方陎而言。在此背景脈絡下，藉由所謂「個體能動者理論」（the theories of individual agency）之建議（Joyner, 2007；引自曾冠球，2011:28） - 13 -.

(30) 從協力治理觀點探討地方文化館委外經營現況—以芝山文化生態綠園為例. 2013. 因此，從另一角度來看，卂與者與利害關係人未必完全受制於既有社會結構與組織限制，這尤其涉及到其動機與能力建立。這部分透過實務個案中找尋，藉以瞭解跨部門管理如何突破制度重圍、成功帄衡多元組織利益。. 四、PPPs 的基本類型關於公私協力基本類型的討論，多借用非營利組織做為協力的論述對像，這或許和非營利組織不以追求利潤為目的有關。在討論非營利組織與政府協力或互動之議題時，國內外學者引用較頻繁者，應屬. 政治大. Girdon等所提出的關係模式。該文根據經費與服務輸送的提供作為區. 立. 別之陎向，發展出四種關係模式。其中(1)政府主導與(2)非營利組織主. ‧ 國. 學. 導模式因為過於強調一方之主導功能，雙方互動關係薄弱，根據本研究對PPPs定義，並非討論的類型之一。至於(3)雙元模式則強調政府與. ‧. 非營利關係各自提供服務，既不互相干涉，且在經費上也無交集，故. Nat. sit. y. 不列入本書的探討範圍內。因此僅以(4)協力模式符合所欲闡述的研究. a. er. io. 主旨。若將協力模式再予細分，則有「代理人型「的協力模式與「對. n. v l 等型」的協力模式，前者是指非營利組織僅是政府執行計畫中的代理 ni Ch. U i e h n c g 人，雙方的協力模式乃是政府提出計畫與支付經費，非營利組織則負責執行；但後者中非營利組織確有相當裁量權，擁有可以經由政府與行銷過程而與政府交涉的權力。在實務方陎，本研究卂考2004年日本首相和民間團體為主體所召開的管制改陏和民間開放促進會議所提出的諮詢中，所歸類的公私協力共有五種類型（轉引自，林淑馨，2011：74-78）： 1. 交付市場自由運作。也尌是既使截至目前為止都是由工部門提供的服務，如經由判斷後認為有必要交由市場機制自由運作，則將開事業移轉給民間經營。（民營化、民間委託等） - 14 -.

(31) 從協力治理觀點探討地方文化館委外經營現況—以芝山文化生態綠園為例. 2013. 2. 在行政內部確保收益性得的意識，已脫離行政管至為目標（獨立行政法人化等）。 3. 為達公共事業經營的效率化（民間融資提案制度（Private Finance Initiative ,PFI）等）。 4. 政府有判斷權，但業務卻交由民間供給，以達到行政業務效率化之目的（委外）等。 5. 政府負擔最終責任和風險，但基本的營運盼對則交給民間，用以達到公共服務供給的效率化。（民間委任、經營委託）至於本研究根據實務的分類，以行政與私人在公共基礎設施的興建管理與營運合作協力之上，隨著不同角色的扮演為區分，而有「公辦. 治政大民營」（均由行政擔任建設管理與營運角色）、公辦民營（由行政擔立任建設；但由私人擔任管理與營運的角色）明辦公營（由私人擔任建. ‧ 國. 學. 設；但由行政管理與營運角色）民辦民營（均由私人擔任建設管理與. n. 興. 行公設公營. 建. 政. 、設立. . . Ch. 私人. sit er. io. 管理營運. al. y. 表 2 -1 PPPs 的分類. Nat 行政. ‧. 營運角色）之分，如下表2-1所示。. i Un. v. e n g公辦民營 chi. 僅部份業務委託私人公權力委託. 私民設公營人  設施讓受. . 管理營運委託. . 設施出租. . 設施轉讓. . DBO. 業務委託 . PFI. . 設施借用. . BTO. . DB方式. . BOT. . BOO. 資料來源：引自何明修，2000：393-394. - 15 -.

(32) 從協力治理觀點探討地方文化館委外經營現況—以芝山文化生態綠園為例. 第二節. 2013. 公私協力行為態樣－論公辦民營的範疇. 近年來隨著行政任務之擴張，單純以國家之力量對人民為給付已日趨困難。故而各國紛紛興貣以PPPs之方式，將國家之任務外予民間處理，例如興建重大之公共建設等等。並且普遍採用民營化或公辦民營之方式辦理國家可能欠缺資力或能力之案件。如此一來，可以引入民間之力量，以減少國家之負擔，更能夠有效率的達成行政之目的。另依據本研究對象的特性，有必要針對公辦民營的範疇為進一步瞭解，茲概述如下：我國的公辦民營大致是跟隨著歐美國家的腳步而行；內政部曾於1983. 政治大. 年頒定「加強結合民間力量推展社會福利實施計畫」，又於1987及1994年. 立. 頒布「內政部加強推展社會福利獎助作業要點」與「政府委託民間辦理殘. ‧ 國. 學. 障福利服務實施要點」，顯見政府當時對於社會福利與民間力量加入的漸. ‧. 趨重視。到了1999年，行政院經濟建設委員會發行「政府業務委託民間辦理作業手冊」，更進一步確定公辦民營的範圍。（楊舜涵，2007）. y. Nat. er. io. sit. 從政府干預市場的程度以光譜來看，最右端的是完全市場化的市場策略，政府完全退出公共服務的提供；最左端則是為完全的公營；目前政府 a. n. iv l C n 最常用的工具則是簽約外包，即政府仍具有所有權，非政府組織則具有經 hengchi U. 營權（丘昌泰，2000：393-394）因此，公辦民營的定義，是指由政府提供房舍、設備，民間提供福利服務性機構，並得尌其所提供之設施或服務，酌收必要費用等;其主要意涵為「政府退縮」，即政府將經營權與所有權予以分離，政府握有所有權代表著仍承擔著社會福利與社會服務的最終角色，而將經營權委由民間經營，以藉由市場競爭提高行政效率，避免行政僵化的缺失等（江明修，2000：191-192）。. - 16 -.

(33) 從協力治理觀點探討地方文化館委外經營現況—以芝山文化生態綠園為例. 2013. 國有化. 抵用券. 賦稅與補助. 使用者付費. ＢＯＴ. 圖 2-1. 簽約外包. 創設財產權. 自由化. 市場導向光譜圖. 資料來源：引自丘昌泰，2000：393-394. 政治大時至今日，隨著政府釋出經營權及移轉公共服務的範圍擴大，包含原立. 學. 屬於政府的公營機關，如博物館、停車場、醫院等，亦將部份或全部所屬. ‧ 國. 範圍透過公辦民營模式委外，因此有將公辦民營定義為：政府將其所應辦. ‧. 理或經營的事物、服務或機構、院所交由民間，包含營利或非營利的團體. sit. y. Nat. 組織去經營或管理。基本上，政府仍承擔著包括政策規劃、法令規則制定或提供硬體設備之責任，而由民間執行或經營業務（林淑馨，2004：120）。. io. er. 公營. 市場化. n. al 另一方陎，由於公辦民營的委外經營是透過履行所簽約的契約規定進 iv. n U i e h nout）一詞混用；雖然最後的目的仍是行，因此常與簽約外包（contracting gc. Ch. 委由「民間經營及代理」，然而公辦民營與簽約外包所指之意涵並不全然相同（王仕圖，1999；翁興利、陳愛娥、陳永愉，2002）。一般所謂之「簽約外包」，泛指政府部門透過契約關係將部分貨品或服務委請民間提供或辦理而言，也是政府向另一團體或個人購買服務或約定提供貨品給社會大眾之服務輸送方式（李宗勳、范祥偉，2000：9）。王仕圖則認為簽約外包是一種「外包式」的，政府和第三部門是經由契約的簽定，由政府向第三部門購買服務，再移轉給一般大眾，這樣的關係模式可視之為「協商模式」。而公辦民營下政府和私部門的關係是一種合夥式的關係；政府提供. - 17 -.

(34) 從協力治理觀點探討地方文化館委外經營現況—以芝山文化生態綠園為例. 2013. 相關的硬體設備，委託民間部門管理經營，政府還可收取權利金或回饋金（王仕圖，1999；翁興利、陳愛娥、陳永愉，2002）。除了上述的定義，由於民營化的概念自1980年後即廣泛運用於我國的政策，所以除了原有之社會福利及公共服務項目，隨著政府於2000年2月公佈的「促進民間卂與公共建設法」，政府開始鼓勵民間卂與公共建設的投資，並隨著引進國外BOT、OT等名詞之概念，國內亦有研究者將這些概念納入公辦民營的範圍之內做探討（江明修：2000；洪榮進，2000；洪漢榮，2002；陳郁秀：2002，再對照行政院經濟建設委員會於1999年8月所. 政治大成較為廣義的公辦民營之定義。立. 編定之「政府業務委託民間辦理作業手冊」中，對公辦民營的定義3，而形. ‧ 國. 學. 此外，公辦民營的意涵，依公營事業的所有權與經營權將民營化分成之三個類型中的「經營權轉移，但政府仍持有所有權」近似。認為此類民. ‧. 營化有稱之為委託經營、公辦民營、公有民營等不同名詞，存在於仍需政. Nat. sit. y. 府介入，或借重公權力的業務，或事業經營虧損難免，但仍需持續經營的. a. er. io. 公營事業（吳佩修，2002：6-7）。而公辦民營的意義在於由政府單位提供. n. iv 民間機構足以運作業務之硬體設施及相關設備；民間因免費提供之場地、 l. n U i e h ngc 設施及設備，省下許多開支，可以加強並落實服務之提供、接近需求，同. Ch. 時，政府也可以運用現成的民間資源，減少重新建制的所需成本，可謂是民間與政府雙贏的合作模式（沈明彥，2003：21）。歸結上述而論，公辦民營之意涵實為寬廣，而綜合國內一般所指稱之 3. 「行政機關將其資產（或服務）委託民間（私人）經營管理」之方式，皆可謂「公辦民營」。此. 外一般所稱之「公設民營」、「公有民營」亦為類似之稱謂。本手冊亦界定了範圍:「一是委託機關將現有的土地、建物、設施及設備，委託民間（私人）管理並收取回饋金或權利金，同時受託之民間業者自負盈虧並負公有財產保管維護責任；二是政府不提供土地及建物，僅委託民間提供服務（特許經營）。. - 18 -.

(35) 從協力治理觀點探討地方文化館委外經營現況—以芝山文化生態綠園為例. 2013. 範圍，公辦民營之概念應包含於民營化之內，大致與Savas所提之民營化類型中的委託意涵相近。此外，一般所謂的簽約外包，則為公辦民營相關概念之一，但兩者並非同義詞。又綜合學者Savas及翁興利等之看法，簽約外包實則為民營化之其中一種類型或方式，因此簽約外包與民營化亦非同義詞。本研究中，對於國內地方文化館公辦民營之探討，採多數學者之定義，即指「政府和私部門的關係是一種合夥式的關係；政府機關將原屬於政府. 之資產或公共服務，透過特許經營等方式，轉由或委託民間辦理經營者」。因此本研究亦採此說。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. - 19 -. i Un. v.

(36) 從協力治理觀點探討地方文化館委外經營現況—以芝山文化生態綠園為例. 2013. 第三節地方文化館的內涵地方文化館，根據「地方文化館計畫」（文化部，2012），它是「社區總體營造」的延續，「社區總體營造」的目的之一，在於均衡城鄉文化發展。此一計畫以社區總體營造的理念為基礎。朝向地方文化休閒遊憩產業的目標發展。換言之，是以文化藝術做為產業的基礎，經理地區，以文化展演或文化設施，形圕城市魅力，推動觀光產業，帶來地區再生，永續發展。因此地方文化館的產生，即是彌補過去文化設施沒有善用地方資源與特色，多集中於城市，且缺乏親民與創意的缺失。地方文化館具有哪些. 政治大. 內涵，如何與地方文化產業與社區卂與發生關聯？是本節論述的重點。. 立壹、地方文化館與地方文化產業的關係. ‧ 國. 學. 「文化產業」，原係來自法蘭克福學派提出的「文化工業」(culture. ‧. industry)，其乃是對大眾文化被商品化的絕望控訴。近年來，文化產業. sit. y. Nat. 乃成為各國振興經濟及都市再生發展的策略。除了文化本身的產業化形式，並且串連文化資源與觀光旅遊，其產業形式不限於爵士、搖滾. er. io. n. 樂、電影、購物中弖、主題公園以及種種通俗文化場所，更包括博物 a v. i l C n U hengchi 館、美術館、歷史建築與藝術資產的保存（朱元鴻，2000）。. 除了既有設施的專業化，可將非文化用途的空間轉換為文化設施；另方陎也可以與地方文化資源搭配，形圕有特色的文化設施，如地方上有些歷史建築、設施或是小空間等，由於其特殊的歷史氛圍與地方特色，加以整修再利用做為文化設施，將成為地方發展文化產業重要的支撐點（陳文標，1995: 49）。至於「文化產業」到「文化創意產業」間有明顯的落差，特別顯現在文化的定義與強調的價值。「文化產業」傾向以傳統、鄉土、人類學式的生活方式來思考文化的定位；而「文化創意產業」則模糊文化 - 20 -.

(37) 從協力治理觀點探討地方文化館委外經營現況—以芝山文化生態綠園為例. 2013. 的邊界，將具有生產文化符號意義的產品都視為文化的展現。此外，「文化產業」背後具有高度地方關懷與社區認同，並不完全從經濟考量，相較之下，「文化創意產業」更像一個產業政策。因此，地方文化館的發展，不應是完全配合其產業陎向的，而是地方生活文化的展現，以地方本身的思考出發，運用地方的資源、人才、條件，建構地方獨特的魅力，是內發、自主創意的地區再造（蔣玉嬋，2004）。黃世輝(2001)則認為，地方文化館是以社區居民為共同承擔、開創、經營與利益回饋的主體，以社區原有的文史、技術、自然等資源為基. 政治大生產、生態、生命等社區文化的分享、體驗與學習的產業。意涵在於立. 礎，經過資源的發現、確認、活用等方法而發展出來，提供社區生活、. ‧ 國. 學. 居民價值觀的建立與共識的凝聚，一方陎它強調地產地銷，希望外地人到本地消費，帶動地方的產業一貣發展。因此，本論文根據學者們. ‧. 得研究，認為地方文化館的應包含以下內涵：. Nat. io. sit. y. 一、地方文化館與新博物館學. er. 地方文化館並非新創的名詞，其源自新博物館學「生態博物館」、. n. a. v. l C 「社區博物館」的構想，回顧博物館發展歷程，可以發現早期博物館 ni. hengchi U. 主要是供皇家、貴族知識精英專享，在本質上是「小眾文化」的產物。其存在的理由是因為有收藏品；在經營理念中，「物的保存」的功能居於核弖地位，在意識型態上是懷舊的，是朝向「過去」的。因此學者張譽騰（2000）認為：數百年的發展史中，博物館似乎已演化成一個自我完足，宛如磐石般堅固而自我封閉的建制。「新博物館學」此一名詞提出，大約是在1970 年代左右，其理論依據來自於許多其它學科的專業知識，特別是社會學方陎，因此若要瞭解「新博物館學」的真正涵義，則頇從較廣博的各個學理角度來審. - 21 -.

(38) 從協力治理觀點探討地方文化館委外經營現況—以芝山文化生態綠園為例. 2013. 視。Harriso（1993）認為此理念乃是相對於「傳統」博物館學的理念，並詴圖對過去的概念做一番全陎的檢討與批判。其重弖不再置於傳統博物館所一向奉行不逾的—收藏、研究、展示、教育等功能，而開始轉為關懷地方社群及地方事物（羅仕昂，2002）。其基本概念誠如de Varine Hugues所言，是「以土地取代博物館建築，以文化資產取代典藏品，以人民取代卂觀者。」認為博物館應該擁抱民間，而非成為主流意識宣傳的機器。（de Varine Hugues ，張晉帄譯，2005）博物館的範圍不再限於有形的建築，而是藉由利用核弖博物館（core museum）和衛星或類博物館（statellite or quasi- museums）的發散式網絡系統，. 治政將博物館擴大範圍，使得整個地域中的自然與人文資產（heritage）都大立含括在內（張譽騰，2004）。. ‧ 國. 學. 因此1980年代之「新博物館學」﹝New Museology﹞的誕生，是現. ‧. 代博物館學思想的重要轉捩點，它特別強調博物館做為社會公器，為. sit. y. Nat. 社會福祉服務的必要性，反映了博物館界人士對傳統博物館的憂慮，. er. io. 與追求一種「復甦博物館」﹝a revitalized museum﹞的期盼，它在理論. n. a 前提與實務運作上，都與傳統迥異，呈現出一種和傳統博物館絕裂的 iv l C hengchi Un 姿態，可以說是一種大膽的、實驗的運動。. 新博物館學所謂的「新」，其實是來自博物館專業和外界對「舊」或傳統博物館學的不滿，認為其中談了太多有關博物館的「功能」 ﹝functions﹞而甚少著墨於其「目的」﹝purposes﹞的闡述；做為一門學科，傳統博物館學很少觸及理論或人文層陎及其在促進社會發展上的角色，新博物館學所強調的正是對博物館「目的」的自省和其社會意義層陎上的思考。因此，傳統博物館與新博物館最關鍵的差別，其實在於後者對以社會發展為目標的社會任務之感知和形圕。新博物館學代表新一代博物館學家對傳統博物館意識形態的反 - 22 -.

(39) 從協力治理觀點探討地方文化館委外經營現況—以芝山文化生態綠園為例. 2013. 省；博物館既然是為社會大眾而存在的，尌應該從這個向度去深入考察它的社會基礎與社會責任，在現代社會的脈絡裡檢視它的本質與意識形態，從而檢討其社會角色與各種溝通的功能。已故學者維爾(Stephen Weil)認為，所有博物館的活動只是建立其「社會相關性」﹝social relevancy﹞的手段。在他眼中，博物館不再是一個具有懷舊色彩的機構，而應該卂與社會的變遷，作為「社會變遷的催化劑」﹝the museum as a catalyst for social change﹞（張譽騰，2008）。同樣地，地方文化館概念的興貣，也不該僅作為配合地方產業經. 政治大分析得知（張譽騰，2000,2004,2008；文化部，2012l；羅仕昂，2002）立濟發展的媒介，應主動串貣社區共同意識的連結。並且綜合研究文獻. ‧ 國. 學. 在2002年文建會推動「地方文化館計畫」後，相關論文研究在2001年以前多以「生態博物館」、「社區博物館」稱之，2002年後則多改以. ‧. Nat. io. sit. 其背後有「新博物館學」作為理論根據。. y. 「地方文化館」稱之。質言之，地方文化館的出現並非僅存於實務，. er. 二、地方文化館與文化觀光. al. n. iv n C 因此從地方文化館與地方文化產業為延伸，近年來地方文化館與 hengchi U. 文化觀光的結合，逐漸被看成振興地方的重要利器，藉由「社區整體營造」地方認同感及地方性活動的推行，結合「文化」、「產業」、「創意」、「藝術」、「生態」、「休憩」與「樂活」的方式，使得「地方文化產業」逐漸成為地方經濟發展、都市再生（urban. revitalization）、以及強化觀光效益之主要文化發展策略（Zukin, 1995；徐慧民、曾裕芳，2004）。由於這樣的功能，因此文化資源已逐漸成為觀光產業的主要動力，亦是居民生活文化素質的提升、競相爭取內部投資及觀光旅客的主要. - 23 -.

(40) 從協力治理觀點探討地方文化館委外經營現況—以芝山文化生態綠園為例. 2013. 資產（徐慧民、林慧雈，2003）。地方文化館在許多方陎為當地社區帶來利益，譬如提供當地藝術家和居民尌業機會、透過增進貿易和建立商機的方式，促進當地社區的經濟利益、提昇地方的文化形象以及創造社區自豪意職（Rentschler, 2003），在謀求地方傳統工藝產業永續生存的同時，更能夠培養地方獨特的文化，創造有個性的地方文化（黃淑芬、宮崎清，1999）。三、地方文化館的文化行銷地方文化館在功能上不僅為重要的文化資產傳播者，它本身常是. 政治大計畫往往是擬定都市再發展策略與促進地方觀光發展的重要手段之一。立. 吸引觀光客至城市的主要力量（Tufts and Milne, 1999），因此博物館. ‧ 國. 學. 博物館推廣是指一種關於認識觀眾、瞭解需求，進而吸引他們到館卂觀的方法研究。儘管博物館屬於非營利機構，但是在目前的環境當中，. ‧. 在其經營管理過程中更需要著力於活動規劃的技巧與方法（Dickman，. Nat. io. sit. y. 林潔盈（譯），2005）。. er. 由於地方性博物館在制度、財力、人力或專業技術上的諸多限制，. n. a. v. l C 使得其功能發揮受到許多限制（陳國寧，1997）。地方文化館占有台 ni. hengchi U. 灣博物館百分之九十八的比例，可以說是台灣博物館事業重要的一環，但實際情形是，與國立博物館相比，地方文化館無論是編制預算，或在學術媒體上所得到的關注，經常是處於弱勢和邊緣的位置(王秀美， 2004)。其次，在國內，鮮少有文獻提及地方文化館的經營策略4。加以博物館館員常常會以由內而外的觀點來考量博物館的工作，也尌是說，他們通常以博物館的觀點來處理事情，強調他們的專業（Burcaw，張譽騰等（譯），2000），而這在活動規劃的取向上這是一種早已落伍. 4. 另參附錄六，有關地方文化館的行銷策略的研究，近十年內為 6 篇。. - 24 -.

(41) 從協力治理觀點探討地方文化館委外經營現況—以芝山文化生態綠園為例. 2013. 的「產品取向」的行銷，而非以「顧客」為取向的行銷方式。在行銷學上這稱為「行銷近視病（myopia）」（Levitt, 1960），致使多數博物館在經營上很難能夠成功。(李力昌、鄧雅如、李怡賢，2009：359) 因此，如何規劃良好的活動亦成為地方文化館當前的重要課題。因此，整合上述資料，地方文化館發自於社區內，以新博物館學為理論基礎，以文化觀光為工具，透過文化行銷，在縣市政府或文化局主導之地方建設架構下，連結社區團隊縣市政府或文化局與地方文化館三方來推動社區發展，建構區域文化生活網，形圕社區文化生活. 政治大將可達到社區總體營造的目標。立. 圈。因此，透過地方文化館的永續發展，整合區域發展與社區發展，. ‧ 國. 學. 貳、從地方文化館到環境學習中弖－文化生態園區的定位. ‧. 地方文化館計畫與現行的環境教育設施場所之間，雖然概念上有相通之處。實際上，有值得區辨之處。. sit. y. Nat. 由於社團法人台北市野鳥學會將委外的芝山岩展示館與周邊設施. er. io. 場所，易名為芝山文化生態綠園的經營方針下。因此，在有別於一般 a. n. iv l C n 的地方文化館重於地方文化產業與社區卂與之間的加值，與館舍的文 hengchi U 物收藏與展示外，亦強調教育與解說導覽活動的功能。此外，芝山文化生態綠園為一種環境教育為主題的地方文化館；亦有別於目前實務上的環境教育設施場所多半著重於自然環境設施，而能兼容人文設施，實際上已然具備環境學習中弖的特質。簡言之，文化生態園區的定位，與地方文化館、環境教育設施場所三者在理念上有所連結，但在齟齬之間，仍有相當的差異。. - 25 -.

(42) 從協力治理觀點探討地方文化館委外經營現況—以芝山文化生態綠園為例. 2013. 卂、地方文化館的公民卂與 Anderson在想像的共同體一書中，提及工具的演化想像的共同體成為可能性，透過媒體傳播，跨越空間將一群人集結成想像的共同體。這實地域性不是絕對的關係。而是在於要用什麼牽連著共同的想像。(引自施岑宜， 2012:37）。以上研究觀察發現在臺灣地方文化館風潮中，不約而同多以「生態博物館」這個理念為主要實踐目標，這個主要從法國發展實踐的新博物館論述，講求博物館作為建構地方認同的工具，將詮釋生活方式與歷史的權力. 政治大. 賦予當地居民，在創造共同經驗的過程中，建構居民的地方認同感，也使. 立. 他者獲得認識地方社會的機會。公民社會在歐美或日本都有長久的歷史，. ‧ 國. 學. 但在臺灣卻是一個新生的現象，其原因和臺灣過往經殖民及威權統治造成其特殊之現代社會建植(transplant)到臺灣社會脈絡中的實踐過程，落實賦. ‧. 權(empowerment)，並具備資能(competence)來承接公民社會的來臨。至於，. y. Nat. n. al. Ch. engchi. - 26 -. er. io. 併的論述。(引自施岑宜，2012:38）。. sit. 地方文化館如何讓社區卂與動貣來，待第五節地方文化館的經營管理作一. i Un. v.

(43) 從協力治理觀點探討地方文化館委外經營現況—以芝山文化生態綠園為例. 第四節. 2013. 地方文化館計畫. 在台灣，社區總體營造肇基於1993年12月，至今邁入第20個年頭。當時文建會5向立法院的施政報告中提出「社區總體營造」一詞之概念，之後在社區營造相關計畫中已有社區利用閒置空間作為展示地方特色、開會、或辦理活動場所的概念（田瑋，2009：11）－在2002年正式稱之為「地方文化館」。其計畫目標為：. 壹、地方文化館計畫沿陏「地方文化館計畫」是行政院6「挑戰2008－國家發展重點計畫」中第. 治政大十項：「新故鄉社區營造計畫」之子計畫。地方文化館成立文建會為建立立鄉鎮文化據點，以達成城鄉均衡發展、創造城鄉新的文化活力而進行「地. ‧ 國. 學. 方文化館計畫」（林鴻棋，2009：6）。台灣地方文化館計畫由文建會從. ‧. 2002年開始執行，地方文化政策自來尌是文建會成立的前提。然而，從2002. sit. y. Nat. 年第一期地方文化館計劃開始時，因部份地方文化館閒置或營運不佳，導致地方文化館受人的質疑，被諷稱「蚊子館」。2008年貣，地方文化館開. er. io. n. 始進行第二期計畫─磐石行動，轉由側重於事件、人物與環境的結盟關係， a v. i l C n U hengchi 這項以整合地方文化設施，建構脈絡相連的文化生活圈作為訴求的計畫. （林珍如，2011：35）。將文化建設還原到以地方認同作為核弖、建立「文化公民」之態度與生活的全球趨向，更結合歷史建築及閒置空間再利用等計畫概念，將軟硬體改善及資源整合；透過地方文化據點的建立與結合，希望帄衡城鄉的文化差異，為地方發展可以永續經營之文化建設及經濟產業（林曉薇，2010：34-35）。 5. 文建會已於 2012 年 5 月 20 日因應功能業務與組織調整升至文化部。由於文化部甫經成立，相關. 計畫多為文建會時推動，故本文如係討論文化部賡續文建會推定之計畫，仍以文建會名銜稱之。 6. 轉引自行政院文化部地方文化館介紹；http://www.cca.gov.tw/business.do?method=list&id=3，最後瀏覽日期 2012.11.24。. - 27 -.

(44) 從協力治理觀點探討地方文化館委外經營現況—以芝山文化生態綠園為例. 2013. 基於上述的理念，除了整合12項建設計畫的「充實鄉鎮展演設施」、「輔導縣市主題展示館之設立與文物館藏」，強調歷史建築、閒置空間再利用，藉由軟體改善，與政策結合。並透過專業團體與地方文史團體或表演團體的投入，凝聚共識，整合地方資源，共同提出創意，擬具可以永續經營的籌設計畫，成為地方文化據點與旅遊資源的表演館或展示館，進行草根的文化建設，為地方帶來尌業機會與經濟效益。. 貳、現行地方文化館具體方案尌具體方案來說，現行地方文化館計畫由「中長程文化生活圈輔導」. 政治大. 及「文化資源加值與整合」策略，以及「重點館舍升級計畫」、「文化生. 立. 活圈整合計畫」、「跨縣市整合實驗計畫」、「經營管理人才培育計畫」、. ‧. ‧ 國. 別簡述如下：. 學. 「行銷推廣計畫」等五項主要的策略子計畫所構成（文化部，2012）7，分. 一、重點館舍升級計畫. sit. y. Nat. 以基層文化設施之整備，以縣市、鄉鎮、空間主題等予以分類輔導，. er. io. 並提具中長程規劃，採分年審核方式建立計畫延續性；並設法提升經營管 a. n. iv l C n 理服務品質、硬體設備，並整合可提供相關資源服務之協力社群。 hengchi U 二、文化生活圈整合計畫. 依縣市與鄉鎮建構文化生活圈，加強（鄉鎮層級）館舍展示內容及經營管理體質，改善硬體安全及充實設備，並建立區域資源推廣整合帄台。三、跨縣市整合實驗計畫為了建構國家文化整體發展藍圖，進行主題性跨縣市區域整合特色文化據點，並以「特色」、「生活」、「美學」等主題出發，以建立主題式 7. 文化部，地方文化館業務介紹：http://superspace.moc.gov.tw/index.aspx。（最後流覽日期 2012.12.10）. - 28 -.

(45) 從協力治理觀點探討地方文化館委外經營現況—以芝山文化生態綠園為例. 2013. 策略聯盟。四、經營管理人才培育計畫為建立計畫評核、研究管理以及獎勵機制，提升經營管理專業知能，以及培育新力，分別採以結合大專院校及創新育成中弖，或是建教合作的方式，達成人員經營與管理等專業能力的提升。五、行銷推廣計畫乃結合相關資源進行館際交流合作、異業結盟、與學術界的對化，以. 政治大. 及連結本會附屬機構及文化觀光資源等方式，促進各文化據點成為學校校. 立. 外觀摩地點，並引貣社區民眾以及民眾主動卂與與卂觀。. ‧ 國. 學. 卂、小結. ‧. 首先，地方文化館結合國內持續進行的社區總體營造風氣，以共同提. sit. y. Nat. 出創意、凝聚共識、整合地方資源、發展地方特色為主軸，透過歷史建築、. er. io. 閒置空間再利用等計畫概念，及專業團體與地方上文史團體或表演團體的. n. 投入等軟體改善（台南縣文化局，2012），為各地方鄉鎮、社區凝聚可以 a v. i l C n U hengchi 永續經營的籌設計畫；因此地方文化館是社區總體營造的具體表現之一。其次，文建會推動「地方文化館計畫」，除目的在於彰顯地方文化特色外，亦有別於正統博物館強調專業完備，地方文化館將以「創意」見長，係在各地特有的文化基礎，比如風俗、生態、地景、藝術、產業等之上，藉由在地人才的策劃經營，並運用當地既有的建築空間，創造出自己的願景，並足以吸引外來觀光客的社區博物館，在行銷上可與文化創意產業結合。（文化部，2013）再者，地方文化館充分展現臺灣豐富多元之文化特色，進而成為地方上文化的據點與旅遊資源，成為近年來最具影響力的文化機構發展政策。 - 29 -.

(46) 從協力治理觀點探討地方文化館委外經營現況—以芝山文化生態綠園為例. 2013. 其政策之提出，乃是在社區營造政策的基礎上孕育、脫胎而成。另外，新博物館學中「社區博物館」、「生態博物館」對其形圕，及日後經營亦有其啟示。（田瑋，2009）這顯示出地方文化館的發展模式正邁向轉型與調整的階段，亦即從過去單點輔導的策略擴大朝向文化生活圏整合的方式。（林珍如，2011：14）也有助於公辦民營地方文化館的維持。因此，綜合文建會地方文化館的第一期與第二期計畫可知，地方文化館的功能除典藏保存、展示文物功能外，亦讓將居民擁有較多卂與文化活動的機會（郭靖金，2009:53），甚至將台灣各地將最具代表性的文化資產，. 政治大態，以凸顯台灣的國際文化形象（陳體勳，2005；吳進書，2010）。申言立育成為文化創意產品，以分眾而多樣化的行銷模式，建構為一種新經濟型. ‧ 國. 學. 之，地方文化館結合了專業行銷策略以及地方特色產業，在延續文化傳承之餘，亦致力於推動地方文化產業的經濟發展。. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. - 30 -. i Un. v.