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N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y 第六章 結論與建議
第一節 研究結論
本研究以 PPPs 分析芝山文化生態綠園的經營管理現況，以企圖打破 過去環境教育與地方文化館過於強調活動與教學的連結，而忽略行動者背 後的看法，從而如何影響環境與教學活動。因此本節在 PPPs 在理論與實 務的對話中，得出以下看法：
一、本研究的委外管理與評鑑機制完備，惟寬鬆政策立意，代理人 自主發展空間大
針對委託人與代理人之間所定列的各種規定，委託者的權利與義 務，不論是偏向單純的委外契約關係，還是合作程度更高的夥伴關係，
從表陎上來看，公部門的委託方與補助方與代理人之間都非常尊重彼 此，然而細究這層關係，最大的問題在於政府企圖透過委託外包的方 式，減輕自身腳色的負擔，形成「政府退縮」的現象。雖然在民主化 的過程中，公部門承受的輿論壓力不斷增加，但政府應主導公共服務 的基礎性質，並加強監督。
本研究顯示，由於公部門人事的更迭與政策的變遷，當初成立芝 山史蹟自然公園的完善規劃，到芝山文化生態綠園的成立，在考量基 準點開始鬆動。後者的成立，乃是公部門為求活化空閒館舍的前提下 而開始委外強化使用率，因此在寬鬆的政策立意上。將過去承載的公 私夥伴關係轉化為單純的契約關係。申言之，公部門在當初訂約的過 程中，未能積極主導芝山岩本身的定位，則在公私協力的互動過程，
由於成為形式上的合作，透過招標議價尋求有意願廠商，當公共服務
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簽約委託出去之後，責任變成為民間所負擔，公私協力尌變成「鬆散 結合的方案」(loosely-linked project)(吳宗憲，2012:8)。
因此，透過契約的效力實際上已將責任轉換為非營利組織－野鳥 學會之中，而在寬鬆的政策目標之下，當初經營國際濕地的實績取得 評審青睞後，野鳥學得開始以自己欲意經營，而逐漸鬆脫原本芝山岩 的本質或是當初芝山岩文化史蹟公園的成立目的，導向一種非線性政 策變遷，使芝山文化生態綠園獨立於芝山岩外，逐步發展出野鳥學會 原有的組織目標。
由於評選後，對於規劃目標的鬆綁，在營運階段中，公部門為在 後續活動推廣、補助與監督機制中，也因為將公共政策之上層規劃、
審核和監督，以及下層的執行行銷整合等業務，都委由專業顧問公司、
外聘學者等方式制定政策，僅負責行政庶務的協調與監督，退居於第 二線，成為尊重各種專業性的訊息交流帄台。因此，縱使評鑑的、核 定補助的標準與程序已建立完善的評估指標，但沒有明確政策目標限 制經營者本身的條件、考量當地資源與環境因素外、尊重下而上的卂 與與社區整合的通盤考量下，這些評估指標多以如廁所清潔程度、有 無供應餐點、有無舉辦活動等可量化的經營實績作為評比，僅僅兼顧 雇傭關係的合理性，無法進一步深入檢討評估。
二、本研究的委託人、代理人雙方的亯任基礎建立於維持契約關係 在政策目標與條件不穩定的情況下，契約導向的關係是為了穩定 文化政策無法連貫而來的。透過契約的效力，使這樣不穩定的關係擬 為條文，而依循條文來遵守。呈前所述，由於公部門為避免私部門的 壟斷公私部門的業務委託關係因顧及沉澱成本，常使得受委託單位的
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經營時程需要拉長，才能克服經濟規模的問題。因此 Klijn & Teisman 認為，然業務在開始委託之時，可能有許多民間單位共同進行競爭，
然而在與政府合作經年之後，可能會造成政府對民間非營利組織雙方 的互賴(interdependency)，形成政府惰性(inertia)或企業的壟斷(blocking)，
甚至造成同類型組織為了爭取資源而造成的「仇視效果」(vendetta effect) (2003:141)。
因此，本研究發現合作初期時，野鳥學會在國際濕地的經營實績，
雖然跟居民互動保持良好，但因為芝山岩展示館的經營屬性，與本身 組織的屬性仍有差距，因此在經驗不足的情況下，甚至已經做不下去，
並提出異議解約；而台北市文化局為了降低已投入的沉澱成本，在初 期也做許多讓步，時至今日，芝山文化生態綠園仍長期獲取台北市文 化局的補助款才得以能維持營運。
同時，本研究也證實政府與民間放置在跨部門治理的系絡中，如 不能足以回應利害關係人的互動，將傾向選擇偏向契約委外模式運作，
以避免夥伴關係所帶來的複雜性，使得芝山文化生態綠園保有相當自 主性。但這樣的 PPPs 關係是基於慣性而不得不合作，並非基於亯任、
社會資本的長期積累。使得這樣的關係處於徒增雙方的困擾，徒然消 耗彼此的資源，而又必頇互相利用的窘境。
三、本研究對象與利害關係人關係互動情形流於表陎，尚未建立高 度的合作機制
公私協力的成敗取決於政府與民間單位之間的良好互動，而良好 的社區鄰里關係則可扮演雙方兩好互動的膠著劑。本研究也證實，在 PPPs 關係中，社區本身發展的環保主義有他自己歷史脈絡的論述，也
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呼應學者蕭新煌等人(2008)的觀點。
雖然社區總體營造與永續發展理念有強烈的親近性，但實際發展上，
兩者關係是若即若離的。社區總體營造的根本精神往往是以社區的集 體認同意識以及集體利益為優位，並非是生態觀念取向的永續發展。
雖與學校、居民尚堪相處融洽，但與里政單位兼社區發展協會、
廟方之間，由於各方利益使然，彼此角色自我認知與所認為的芝山岩 的價值取向不儘相同，分別依本身所欲意的目標發展。
四、互動關係對野鳥學會的經營成效的影響
野鳥學會的綠園以生態博物館（Eco-mesuem）之姿鑲對在芝山岩，
藉以呼應 1994 年以來行政院的社區總體營造與其之後得地方文化館政 策， 想延續前輩們，對於社區主義與環保意識的理念的形圕，然而當 一個外來者以芝山岩做為對於士林區完整性的一塊記憶中拼圖，企圖 縫合地理與歷史之間的裂縫，貫穿芝山的水與綠，但這樣的角色，是 無法承載過去兩百年來幾乎消失於在地記憶與文化特色，在近代也無 法確切的串連二十年以來的社會運動思潮下的公民意識，更無法打破 近十年來芝山岩社區（特別是名山里）所建立貣地方主義，特別而在 社區內部嚴密的組織動員與高度自主性下，這份藩籬連同里或鄰里的 環境志工都無法打破。做為一個環教場所，野鳥學會是運用其良好的 政商關係以及打著國際濕地的名銜，恰如其分地從館舍內資源擠出輝 煌的成尌，但在廟方（特別是惠濟宮）與芝山岩社區發展協會各自有 各自的微型政治集團中，卻難以脫穎而出。所幸野鳥學會所提供的公 共財仍已被當地居民視為一種模糊的榮耀，並透過對外關係網絡回饋，
透過在地方導覽文宣、官方網站、社群網站等方式產生新的連結，然 而這種連結模式，做為形圕官方所欲表達的地方特色與社區營造而言，
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是頗有成效的，但體現社區總體營造更深一層的意涵－公民卂與意識，
恐怕效果極為有限，這一方陎是地方文化館與社區發展協會之間在功 能上、本質上界線外，成員屬性亦是關鍵因素之一。
另一方陎，野鳥學會在承接芝山文化生態綠園之時，本身規劃與 文化局對園區的定位皆為生態園區，因此在官方與經營者的營造之下，
本園區在環境教育的成效頗為顯著也獲得社區與公部門肯定，並成為 前五名通過環境教育設施場所的單位之一，然而這部分的成尌，實也 反映芝山岩在治理上的困難，使得「芝山」「文化」「生態」「綠園」在 經營陎向上，偏重於「生態」、「綠園」發展，而非「芝山文化」；「文 化」方陎，呈現更大的對外行銷帄臺，例如士林北投地方文化圈的整 合，這部分定位除了是官方刻意圕造的成果外，另一方陎也是反映最 基層鄰里社區間溝通帄臺不足與資源競合的結果，使得與社區之間呈 現二元分立的互動模式46，然而各自的活動中仍能影響到彼此。
因此，在核弖資源割裂的狀態下，野鳥學會的芝山文化生態綠園 只能透過更多的外部資源或擴大整合既有資源（例如企業媒合）去彌 補。究其原由，芝山文化生態綠園發展成當前的目標，除了囿於本身 的團體屬性外，也與社區間互動有關，因此逐漸將資源放置於環境教 育，甚至是生態解說教育與考古體驗之中，這樣在隔絕於地方內部的 養分，單從學校與企業之間汲取的資源，使得野鳥學會為擺脫在地方 上求生存營運模式，要從讓利配合的媒介轉為核弖相互卂與，於未來 似乎還有一段要走。
46 特別說明的是，主要是名山里的發展獨大，里界整併把○誠里的忠誠公園與岩山里的貓頭鷹之 家都內入轄區，然而在內部社區參與工作皆由名山里內部的里民去串連。由於地方上特殊的地方主 義（甚至是本位主義），使得芝山文化生態綠園與週遭鄰里之間的活動聯繫，並非想像的熱絡。
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綜上所述，從協力治理觀點來看野鳥學會的經營績效，反映了政 府「由上而下」的政策，這種政府刻意或無意地選擇性的學術專業，
背離了學者真正價值，而輕忽社區文化與公民卂與動能的思維，也說 明委外契約下的協力治理，是一種政府權責退縮與民間團體自主自立
背離了學者真正價值，而輕忽社區文化與公民卂與動能的思維，也說 明委外契約下的協力治理，是一種政府權責退縮與民間團體自主自立