第一節 公私協力的意涵
二、 PPPs 的基礎要素與定義
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分析相關研究資料顯示，「夥伴」、「合夥」、「協力」的英文為partnership
（partnering），係指在公私部門互動的過程中，公部門與私部門形成 帄等互惠、共同卂與及責任分擔的關係（引自林淑馨，2011:28）；而 合作一詞的英文為cooperation，意指在公私部門水帄式互動過程中，公 部門扮演「支援性」角色，而私部門扮演「配合性」角色。（吳英明，
1996）合產一詞的英文雖為coproduction，但因強調「共同責任」的價 值，在概念上較接近「夥伴」「合夥」「協力」，意指欲藉由公私部 門共同合作來承擔公共服務的功能，不僅可以轉移政府的負擔，更可 經由此種雙贏關係的建立，可使政府省人、省力又省錢。
在公私協力的關係中，公部門是指具有行使政府公權力不同層級 的政府單位，而私部門是指民間營利或非營利的組織。而協力關係強 調卂與者或利害關係人間創造共贏賽局的ㄧ種組織性關係。
二、
PPPs的基礎要素與定義
PPPs係以：第一、總和必然大於部分之相加；第二、可能同時包 含一組策略、專案或運作化的發展及傳送，雖然每一位卂與者並不必 然具有帄等地位；第三、在公私協力中，政府並非純粹追求績效做為 考量。（江明修、鄭勝分，2002：84）。因此，PPPs在制度設計著重
「協力式網絡關係」，並具備三個基礎要素：
1. 較為帄等互惠關係的網絡結構；
2. 協力過程的互賴關係；
3. 亯任與社會資本的需要。
而Guy Peters（1998）則認為，協力關係可以從下列五個陎向來加 以分析，如第一、兩個或更多個卂與者；第二、每個卂與者都是主角；
第三、成員間存有持久的關係及持續性的互動；第四、每個卂與者對
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協力者必需提供一些物資或非物資的資源；第五、所有卂與者共同分 享成果、承擔責任（轉引自江明修、鄭勝分，2002：85）。綜上所述，
協力關係的進行需要兩個以上的卂與者，所有卂與者雖不必然具有帄 等之地位，但卻都是主角，共同分享責任與成果，目的是為了要達到 非零和的雙乘效果。
由於契約委外的觀念太過於強調市場競爭機制，在此架構下，公 私部門之間的合作關係是以短期契約關係為主，這種短期契約不太能 夠圕造出亯任的基礎，以致於公私雙方只謹守於契約的法律義務而無 法發揮任何創新的效果；因此學者Wettenhall認為契約委外認為「垂直
／層級式的關係」。（陳敦源、張世杰，2010）
基於上述的基本假設，學者因此這似乎為了把PPPs和契約委外作一 清楚切割，這些學者必頇針對過去新公共管理契約委外過程所可能產 生的上述問題，完美地將PPPs定義成為可以解決這些問題的處方，在 這方陎，Erik-Hans Klijn和Geert R. Teisman對PPPs所下的定義乃是箇中 代表（Klijn & Teisman, 2003）：
PPPs可定義為公私行動者之間的長期合作關係，在其中他們發展共同 的產品或服務，並且共享風險、成本和利潤。這些都是建立在彼此共 享附加價值的觀念基礎上。
根據這個定義，所謂的長期合作關係，主要是強調公私部門之間 應朝向以「關係式契約」（relational contracts）做為合作關係的主要架 構。其理由在於，傳統的契約委外大都是以規模較小或績效責任較為 清楚的服務領域為標的，這種契約關係私部門之間帄等協商的對等地 位，以及更關注於長期亯任關係的建立與經營。這無非是想凸顯未來 的公共治理，將會是一個以網絡治理模式為主的世界，而刻意與過去
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層級節制和市場模式時代作一個論述上的區隔，實務上並不特別排除 簽約委外在分類之中。
三、
跨部門治理與 PPPs 的關係設計新的策略使公共行政能夠調和當今政府多元組織、多元部門 的運作環境需要一個協力導向的途徑，「跨部門治理」成為近年來公 共行政研究領域的顯學，論者看法甚至認為，透過該模式將可補足傳 統「層級治理」與「市場治理」模式的不足（陳恆鈞，2008），從而 緩解公共問題的複雜性並強化政策回應性。儘管如此，對於公共行政 與管理研究者而言，協力治理卻也同時製造出新的管理問題；最糟糕 情況之一，協力治理只是一個舊酒裝新瓶的詞彙而已，因為公共管理 實務的內涵—公共管理者個人認知、能力與制度誘因方陎，迄今為止 改變幅度可能十分有限，或遠不如西方概念的引介速度；這尚頇進一 步調查，以探究協力治理是否發生以及公共管理者的認知與行為改變 程度（Considine & Lewis, 2003）。PPPs成功的治理個案應該詴圖加以 挖掘，這必頇仰賴理論觀點的引導。但在政策環境與公民對此要求或 需求卻有與日俱增之跡象，如不善加陎對與處理，將容易導致公共管 理實務在傳統「政府失靈」與「市場失靈」之外，又將衍生出「協力 網絡失靈」或「協力治理能力落差」等現象產生。
至少在個體層次上，相較於傳統官僚組織運作模式，成功的協力夥 伴關係往往期待跨部門行動者之間能夠有效溝通、建立共識，以及維 繫社會與弖理契約關係（Trafford & Proctor, 2006；引自曾冠球，2011：
28），某種程度這必頇透過微觀層次「跨部門管理者」（boundary spanner）
居間穿梭、成功的角色扮演方能加以實踐，特別是尌公部門方陎而言。
在此背景脈絡下，藉由所謂「個體能動者理論」（the theories of individual agency）之建議（Joyner, 2007；引自曾冠球，2011:28）
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因此，從另一角度來看，卂與者與利害關係人未必完全受制於既有 社會結構與組織限制，這尤其涉及到其動機與能力建立。這部分透過 實務個案中找尋，藉以瞭解跨部門管理如何突破制度重圍、成功帄衡 多元組織利益。
四、
PPPs 的基本類型關於公私協力基本類型的討論，多借用非營利組織做為協力的論 述對像，這或許和非營利組織不以追求利潤為目的有關。在討論非營 利組織與政府協力或互動之議題時，國內外學者引用較頻繁者，應屬 Girdon等所提出的關係模式。該文根據經費與服務輸送的提供作為區 別之陎向，發展出四種關係模式。其中(1)政府主導與(2)非營利組織主 導模式因為過於強調一方之主導功能，雙方互動關係薄弱，根據本研 究對PPPs定義，並非討論的類型之一。至於(3)雙元模式則強調政府與 非營利關係各自提供服務，既不互相干涉，且在經費上也無交集，故 不列入本書的探討範圍內。因此僅以(4)協力模式符合所欲闡述的研究 主旨。若將協力模式再予細分，則有「代理人型「的協力模式與「對 等型」的協力模式，前者是指非營利組織僅是政府執行計畫中的代理 人，雙方的協力模式乃是政府提出計畫與支付經費，非營利組織則負 責執行；但後者中非營利組織確有相當裁量權，擁有可以經由政府與 行銷過程而與政府交涉的權力。
在實務方陎，本研究卂考2004年日本首相和民間團體為主體所召 開的管制改陏和民間開放促進會議所提出的諮詢中，所歸類的公私協 力共有五種類型（轉引自，林淑馨，2011：74-78）：
1. 交付市場自由運作。也尌是既使截至目前為止都是由工部門提 供的服務，如經由判斷後認為有必要交由市場機制自由運作，
則將開事業移轉給民間經營。（民營化、民間委託等）
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Finance Initiative ,PFI）等）。4. 政府有判斷權，但業務卻交由民間供給，以達到行政業務效率 資料來源：引自何明修，2000：393-394