前言

經常被排除於國際政治舞台的臺灣，在外來入侵種此一跨國境的環境問題 下，為順應國際情勢和來自國際的壓力，臺灣的外來生物管制體系仍採用許多 國際公約的架構和概念，其中也包含生物多樣性概念，綜觀我國立法、修法過 程中皆可觀察到許多受國際影響的軌跡。

4.1.1 法源

我國維護生物多樣性與環境法規之法源為《中華民國憲法增修條文》與

《環境基本法》。1997 年修正通過的《中華民國憲法增修條文》第 10 條第 2 項：「經濟及科學技術發展，應與環境及生態保護兼籌並顧」是中華民國憲法中 唯一和生態環境相關的條文，雖性質上被當作基本國策，但其上層法位階不失 為臺灣環境生態保護的引導性規範。而2002 年通過的《環境基本法》，是脫胎 自1970 年代的《公害防治基本法草案》。早在 1988 年行政院即提出《環境基本 法草案》，然歷經數次提案，《環境基本法》或類似名稱的法案皆未完成審議，

經多年的醞釀後，直至2002 年才正式立法，成為臺灣整個環境法體系中第一部 政策性立法。

《環境基本法》第2 條，定義環境是「影響人類生存與發展之各種天然資 源及經過人為影響之自然因素總稱，包括陽光、空氣、水、土壤、陸地、礦 產、森林、野生生物、景觀及遊憩、社會經濟、文化、人文史蹟、自然遺蹟及 自然生態系統等」，同時定義永續發展是「滿足當代需求，同時不損及後代滿足 其需要之發展」。本法條文內容大致可分為三類：理念與方針型、建構基礎制度 與程序型、具體措施課予型。¹¹²理念與方針型的條文提供制定、實施政策時的

112 葉俊榮（2012 年 12 月）。〈環境基本法的脈絡與功能：歷史回顧與展望〉，頁 10-11，發表

走向，如第17 條規定各級政府得視自然條件、實際需要及兼顧原住民權益的情 況下，為維護自然、社會、人文環境，劃分區域及限制人為活動；第18 條則要 求各級政府應積極保育野生生物，確保生物多樣性，同時維護如森林、潟湖、

濕地等多樣化的自然環境，並加強水資源保育、水土保持及植被綠化工作。¹¹³ 環基法雖然不是我國首部帶有生物多樣性內涵的規範，¹¹⁴但是首部明文提及生 物多樣性的規範，也是作為生物多樣性概念應用在環境法體系的基礎。

而管制外來生物的正當性，在於其入侵將危害生物多樣性，而生物多樣性 的外在價值即是生物資源，又生物資源屬自然資源之一種，是維繫人類永續生 存之必要要素。按《環境基本法》第28 條前段認為自然資源屬國家所有，但其 本質從環境權為生存權之衍生的觀點來看，自然資源應為全體人民共有，是為 一公共利益，將其宣示為國有是為防止公有地的悲劇，和實踐憲法要求之資源 分配的任務。立法者基於憲法環境權的意旨，而制訂外來生物相關的規範以限 制人民權利，並以法律將資源分配和環境保護的理念具體化，故設立管制外來 生物的規範有其正當性。另外，《環境基本法》第3 條但書亦指出，在經濟、科 技及社會發展等公共利益衝突的情況下，對環境有嚴重不良影響或有危害之虞 者，應環境保護優先，故管制外來生物的利用可能有礙經濟、科技或社會發 展，但在環境保護優先的前提下，應予以管制。

4.1.2 組織

在行政組織方面，其架構如圖 4-1 外來生物防治行政組織架構所示，由

於：《環境基本法十週年論壇》，環境法律人協會、臺大法律學院環境永續政策與法律研究中 心，台北。

113 同上。

114 首部提及的生物多樣性的規範內涵的應該是野生動物保育法，惟其條文是寫作保護「物種」

多樣性，更詳盡的討論會在本章後半部提及。

《環境基本法》的建構基礎制度與程序型條文，如第29 條要求行政院應設置國 家永續發展委員會，負責國家永續發展相關業務之決策；並為有效整合及推動 維護環境資源之政策，在第30 條要求中央政府應設置環境資源專責部會。不過 早在環境基本法立法前，為加強保護環境生態，1997 年行政院已設置「國家永 續發展委員會」（下稱永續會），永續會於2000 年擬定《廿一世紀議程－中華民 國永續發展策略綱領》，做為推動永續發展之策略依據，後於2002 年參考聯合 國在南非約翰尼斯堡發表的《全球趨勢與高峰會永續發展行動計畫》，規劃推動 永續發展計畫架構，包括任務、理念、工作項目、具體工作內容、主協辦機關 及執行期限等，並廣邀專家學者研商，及舉辦公開研討會以集思廣益，擬定完 成《永續發展行動計畫》，作為當時實踐永續發展之依據。

為防止外來物種入侵，以維護本土生態環境，永續會將「加強入侵種管 理」明列為該會行動計畫表「生物多樣性分組」之重點工作。2001 年核定之生 物多樣性推動方案，納入「外來種之管理」業務，2004 年修正為「加強入侵種 管理」業務，2007 年再修正為「控制入侵種威脅」業務，具體工作內容由農委 會轄下機關：動植物防疫檢疫局（下稱防檢局）和林務局主辦。

防檢局主辦的行動計畫，是建置外來種輸出入管理機制與法規，其中包括 管理物種輸出入及檢疫措施，並由國科會、衛福部、環保署，及財政部協辦；

同時亦主辦外來種監測、偵測、鑑定及早期預警機制之建立，包含外來種輸入 後續追蹤管理，寵物管理亦包含在其中。另外，防檢局、海巡署以及財政部共 同主辦、強化查緝走私外來種與入侵種。

林務局建立外來種輸入風險評估及引入生態影響評估體系，並將評估結果 據以擬定監測、偵測及防治策略，並建立國內外來及入侵生物清單，以研析生 態、經濟危害及管理策略，同時建立國際高風險入侵種生物清單，研析入侵管

道及預防入侵措施。此外，林務局尚專責入侵種生物防治，由環保署和其他相 關各部會協辦，研擬新入侵生物緊急撲滅計畫，並聯合地方政府定期演習、建 立已入侵生物長期防治計畫，將入侵種造成之經濟損失及生態衝擊降至最小

115。除了陸上外來生物防治外，海洋生態保育、海洋汙染防治與海洋資源管 理等事務，將由2018 年 4 月甫成立之海洋委員會，其轄下之海洋保育署（下稱 海保署）管理，因此與水生哺乳類、海龜與海洋保育類動物產製品業務、水產 動物首次輸入申請等外來生物防治規範，都將由海保署管理。