生物多樣性公約前的國際外來生物管制

早期的國際法主要目的在建立排除制度，來防止有害生物和疾病的引入和 擴散，以保護人類、植物和動物的健康。當時的國際法建立一系列動植物檢疫 措施和準則，和外來生物防治物的輸入與釋放的技術規範。⁶⁵1951 年，聯合國 農糧組織通過的《國際植物保護公約》（the International Plant Protection

Convention，IPPC），該公約目的在確保全球農業安全，並防止「有害生物」隨 植物及植物產品傳播和擴散。同年，世界衛生組織（World Health

Organization，WHO）之會員國通過，《國際公共衛生條例》（International Sanitary Regulations），1969 年更名為國際衛生條例（International Health Regulations，IHR），旨在防止疾病在國際間傳播，是最早針對傳染病做全球監 測（globe surveillance）的多邊規範之一，運用監測手段以及早撲滅傳染源，改 善國際交通樞紐周邊的衛生，防止病媒擴散。

1960 年代後期以降，國際法中開始有系統的出現針對外來種輸入的管制或 預防規範，以保護自然保育和自然資源永續利用，這反映出國際社會逐漸意識 到外來種對生物多樣性的衝擊。⁶⁶惟如前一節所述，學界也是到1990 後期才大 量使用現在熟知的生物多樣性、外來入侵種、外來種等用語，此時的國際條約 中雖然有類似規範，但是並沒有明確出現入侵生物等用詞，多半是後來的締約

65 See Clare Shine et al. (2000), A guide to designing legal and institutional frameworks on alien invasive species, IUCN, Gland, Switzerland Cambridge and Bonn. xvi, at 14.

66 Id.

國大會中才逐漸使用這些用語來描述生物入侵議題。

在保護特殊生物棲地方面，1971 年為保護濕地生態而簽署的《濕地公約》

（Convention on Wetlands，簡稱拉姆薩公約，Ramsar Convention，全名為特別 針對水禽棲地之國際重要濕地公約，Convention of Wetlands of International Importance Especially as Waterfowl Habitats），最初條約中並沒有提到入侵生物的 議題，但在1999 年的締約國大會中通過決議 VII/14，督促締約方解決制定控制 入侵濕地的物種的計畫，準備外來種評估清單，並透過立法防止引入威脅環境 的外來種。1972 年《保護世界文化和自然遺產公約》（Convention Concerning the Protection of the World Cultural and Natural Heritage，簡稱 World Heritage Convention, WHC，世界遺產公約）在後續的締約國大會的決定中，將入侵／外 來種做作影響自然遺產的因素，鼓勵締約國制定有效的策略，以預防、早期預 警和快速應對入侵生物對自然遺產的威脅。⁶⁷

1973 年的《瀕危野生動植物物種國際貿易公約》（Convention on

International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora，CITES，又稱 華盛頓公約，Washington Convention），於公約序言中揭示野生動植物的華麗多 樣，乃是自然系統不可替代之一部，雖本公約早在規範化的生物多樣性一詞問 世前即存在，但已有保育生物多樣性的內涵。公約目的在維護生命的多樣而保 護瀕危的動植物，但並非禁絕所有貿易，而是在分級管制的情況下合理的利 用，這也已永續利用生物資源的內涵。本公約將動植物依照該物種的數量、棲 地面積等情況綜合判斷，將受滅絕威脅分為附錄一（Appendix I）物種；沒有立 即的滅絕危機，但需要管制交易情況以避免影響到其存續者，分為附錄二

67 Extract Based on Decision 39 COM 7 and Decision 41 COM 7, World Heritage Policy Compendium, http://whc.unesco.org/en/compendium/276 (last visited: May, 17, 2019)

（Appendix II）；以及至少在某個國家或地區被列為保育生物的物種，也就是區 域性貿易管制的物種分為附錄三（Appendix III），以要求締約會員協助進行貿 易管制。

原本CITES 是為了保護受威脅的物種不至野外滅絕所設的條約，但在國際 貿易蓬勃的情況下，在原產地是瀕危物種的生物，在引入新地區反而可能因為 適應當地環境或缺乏天敵成為外來入侵種，因此1997 年 CITES 於第 13 屆締約 國大會通過決議文（Resolution Conf.）13.10，⁶⁸該決議文考量因為國際商業貿 易中，動、植物很可能被引入新的棲息地成為外來物種，對生物多樣性構成重 大威脅，因而建議締約方在製定活體動植物貿易的內國法和條例時，要同時考 慮入侵物種的問題；在出口的生物可能是潛在入侵種的情況下，和進口國家的 專責機關進行協商，以確定是否有內國措施管制這種情況下的進口，並且請締 約方思考在有潛在入侵風險的外來種引入議題上，是否有CITES 與《生物多樣 性公約》適當協力合作的機會。

其他保護生物棲地的公約也開始呼籲締約方應注意外來生物造成的影響。

1979 年《歐洲野生動物和自然棲地公約》（Convention on the Conservation of European Wildlife and Natural Habitats，亦譯作歐洲荒野保育公約，簡稱 Bern Convention，伯恩公約），規範各締約方必須嚴格管制外來種的引進；同年的

《野生動物移棲物種保護公約》（Convention on the Conservation of Migratory Species of Wild Animals，又譯作保護遷徙性野生動物物種公約，CMS），要求成 員國應預防、減少或控制威脅瀕危遷徙物種的要素，其所稱之威脅要素中包含 外來種。

68 Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora, COP13, Conf.

13.10 (1997), available at https://www.cites.org/eng/res/13/13-10.php (last visited: May, 3, 2018)

在海洋生物保育方面，1982 年《聯合國海洋法公約》（United Nations Convention on the Law of the Sea，UNCLOS），其中第 12 部分海洋環境的保護 和保全中，第196 條即要求各締約國應採取一切必要措施以防止、減少和控制 故意或偶然在海洋環境某一特定部分引進外來的或新物種致使海洋環境可能發 生重大和有害的變化。另外，為保護不屬於任何國家的南極大陸特有的生態 系，1991 年，屬於《南極條約》（Antarctic Treaty）體系下的《南極條約環境保 護議定書》（Protocol on Environmental Protection to the Antarctic Treaty，又稱馬 德里議定書），其附錄二第4 條規定非原生物種與疾病的輸入，非《南極條約》

區域原生的動、植物、禽肉和未滅菌的土壤等，除非經過允許否則一律不得引 入《南極條約》的區域。⁶⁹

另外，在國際貿易方面，1995 年爲因應世界貿易組織（WTO）成立後的開 放市場，在商品自由貿易的情況下，隨同商品而來的外來動植物、害蟲，甚至 是疾病，進入國境內危害國民及自然生態的風險，而訂定《食品衛生檢驗與動 植物檢疫措施協定》（Sanitary and Phytosanitary Measures Agreement，簡稱 SPS 協定），並設立世界貿易組織衛生和植物檢疫措施委員會（Committee on Sanitary and Phytosanitary Measures of the World Trade Organization）。該委員會 開放所有WTO 成員參與，並邀請其他組織作為觀察員參與會議，其中包含：

食品法典委員會（Codex Alimentarius Commission，CAC or Codex）、世界動物 衛生組織（World Organization for Animal Health，OIE）以及國際植物保護公約

（the Secretariat of the International Plant Protection Convention，IPPC）等組織，

由於是以自由市場為原則，因此各國對貿易限制性措施應越少越好，因此由上

69 Annex II to The Protocol on Environmental Protection to The Antarctic Treaty, Article 4, available at https://www.ats.aq/e/ep.htm (last visited: May, 3, 2018 )

述幾個組織所制定之國際食品、動物、植物產品檢疫規格，作為會員國是否開 放商品的國際標準，同時也是WTO 會員國爭端的仲裁基準。⁷⁰