第五章 黨團協商的重新評價
第二節 黨團協商在民主時刻中的意義
三、 透過協商保障少數，讓立法院更能貫徹多數決原則
(一) 黨團協商已提供少數發聲權利，貫徹多數決原則更具正當性 既然黨團協商能提供國會多數黨及少數黨溝通的機會，在溝通優先的要求下，
當立法爭議產生時，政黨應優先考慮透過黨團協商，以溝通的方式來處理衝突，
不要輕易放棄。對國會多數而言，無論他們認不認同少數的意見，仍要維持這一 溝通管道的存在，保障少數在國會仍有發聲的權利，並儘量傾聽少數的意見。303 對國會少數而言，黨團協商提供了他們發聲、影響多數的機會，多數即使擁有人 數優勢，仍然願意透過黨團協商尊重少數的發聲權利，少數要珍惜這個權利，而 不是反過來非理性的利用協商杯葛議事，或者拋棄這個制度化的發聲管道，消極 的不出席協商，選擇霸佔主席台的不正常抗議手段。
需要注意的一點是，由於目前立法院的理性討論空間不足，黨團的溝通意願 低落，不容易出現成功的理性溝通行為，即使出現協商結論，通常也是出於策略 性的互動結果，非基於理性溝通反而會降低立法品質。這種黨團協商不符合溝通 的精神，並不是「溝通優先」的國會希望看到的現象，應該避免出現這種利益交 換的黨團協商304。
除此之外，由於黨團間缺乏追求相互瞭解的溝通意願，黨團協商可能會淪於 各說各話，無法獲得結論。就結果而言，黨團協商雖然終歸失敗，但是協商的過 程本身即極具意義，因為在協商會議進行中，少數黨得正式表達政黨意見，這些 意見會因為協商過程須記載公報，不會因為日後表決失敗就消失不見，同時由於 協商過程須公開，這些意見不僅單純出現在協商中，也能被社會所知悉。總之，
303 即使是英國這樣多數黨無須和少數黨合作的國家，都十分強調國會少數黨的參與空間，我國 立法院的黨團協商正好是少數黨對發揮影響力的有效工具之一，不應輕易廢除。詳參閱本文頁 80、83。
304 然而，從德國元老會及調解委員會的經驗可知，國會運作或是黨團互動，必然會出現一定程 度的策略性行為，這些行為與本文探討主軸：溝通行為有極大差距。這些行為會出現，除了政黨 爭奪政治利益的因素外，不可否認，有些立法過程中的爭議帶有高度的政治爭議色彩，已經不是 溝通可以解決的問題，須要用政治妥協的方式才有辦法處理。從而這種策略性的黨團協商雖然不 被本文肯定其價值，但確是國會運作實務不可或缺的必要之惡。詳見本文頁 91、93-94。
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國會少數已經在黨團協商中獲得足夠的發聲權利，立法院也經由黨團協商提供國 會少數足夠的保障。
由於黨團協商是政黨溝通的管道，少數黨能利用黨團協商表示意見，並因過 程公開同時向社會發聲，立法院更因為舉行黨團協商投入相當的時間及行政成本，
因此法案經協商後，已經滿足尊重立法院少數黨的要求，如果協商不成需要院會 處理，可額外設計其他制度，維護多數決原則的優位地位305，讓立法院能更順利 的以表決處理立法爭議，而不是如同現在，多數決原則在立法院內被過度排擠。
(二) 限制冗長發言的出現
進入表決前，會先遭遇到院會二讀階段的冗長發言挑戰，少數黨藉著持續不 斷的發言癱瘓國會。然而從美國參議院特別設置「停止討論原則」（a cloture rule）
306及英國下議院的「停止討論」（simple closure）或「截斷討論」（guillotine）307 的設計，可以知道少數發言權的行使有一定界限，不能無止盡的冗長發言。在立 法院中，既然已經建立了黨團協商這一個制度化的溝通管道，少數黨可以在黨團 協商中表示看法，這些看法也會因為目前協商過程需公開而被社會瞭解，從而少 數黨已經享有充分的發聲權利。同時因為要召開協商讓少數黨發言，立法院已經 耗費相當的國會資源，少數黨如果有意見，應該在黨團協商中表示清楚，而不是 要求立法院再次耗費資源，讓他們在院會一說再說。從而議案如果經過黨團協商，
少數黨使用冗長發言進行杯葛較無正當理由308。
(三) 簡化討論、表決過程
處理完畢冗長發言的問題後，少數黨還有可能利用提出大量修正動議的方式，
讓院會二讀在宣讀、討論、表決這些修正動議的時候，就消耗完全部的會議時間，
這同樣是需要解決的問題。法國國會對此設計出「終結表決」制度，對於陷於立 法僵局的法案，政府可以要求眾議院行使終結表決，對法案或議案之全部或部分
305 以美國為例，雖然其聽證制度相當優秀，能化解多數的爭議，但是仍會有無法處理的問題，
院會仍然可能會爭持不休。但是由於國會資源有限，而美國國會已經為了舉行聽證耗費驚人資源，
因此不宜再繼續浪費寶貴的院會時間，從而美國有多項加速院會進行的設計。另參閱本文頁 73、
75。
306 參、眾兩院院會遇到爭執不休的問題時，雖然允許若干討論的進行，但是將限制討論時間，
除了眾議院著名的五分鐘規則外，更可表決終止參議院特有的冗長演說，並不厭其煩的逐一表決 在院會提出的各修正案、再付委動議及最終的整體法案。這是由於在先前的委員會程序中，已經 透過嚴格的聽證，調和多數的立法爭議，因此到了院會程序，為了求取議事效率，不讓寶貴的會 議時間流失在無止盡的辯論中，開始強調多數決原則的優位地位，儘速用表決處理剩下的爭議。
另參閱本文頁 69。
307 本文頁 78-79。
308 冗長發言在二讀會的廣泛討論及逐條討論中都可能出現，本文這種透過協商提供少數黨足夠 發聲權利，從而得正當的限制少數黨冗長發言的詳細操作，請見本文頁 126-129。
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條文施行一次表決，此時，國會議員所提出的修正動議將完全被忽視，除非有部 分被政府接受309。
然而本文認為，「終結表決」制度雖然可以大幅避免冗長、無意義的杯葛手 段，但由於其使用的結果將完全忽視政府版本以外的意見，不一定適合台灣這種 高度對立的社會，隨意使用反而可能會加深社會對立。因此，如果要建立「終決 表決」制度，應嚴格限制啟動的條件；不僅適用對象侷限在重大議案，並只有在
「逐一表決修正動議將嚴重影響國家任務進行」的前提下，由行政院向立法院提 出「終結表決」的要求，始得啟動。
除此之外，由於立法院議事規則規定，修正動議的提出需在逐條討論時為之
310，如果能因為召開過黨團協商，進而限制逐條討論的發言，亦能有效的減少少 數黨利用大量修正動議杯葛的現象311。另外，當修正動議彼此間具有一定關連性，
宜進行整體討論時，一次討論並表決全部或部分的修正動議，同樣能解決這個問 題312，不一定要馬上使用「終結表決」這種效力強大的議事制度。
(四) 排除干擾議事進行的行為
最後，目前立法院行使多數決原則最大的問題並不在於上述這些議事程序的 杯葛手段，而是少數黨採用佔據主席台等肢體抗爭手段，讓院會根本沒辦法進行，
更不用說進行討論、交付表決。
由於我們已經透過黨團協商讓少數黨獲得發聲的權利，並在協商上耗費相當 的成本，為了解決現實存在的立法爭議，多數決是不得不的選擇，更何況如果沒 有表決，沒有決定最後採用那個政黨的意見，就無法在現實社會中檢驗到底那個 意見才是對的，無法釐清政黨的政治責任。因此對於這種干擾議事進行的行徑，
立法院應設法排除，而不是繼續容忍，以確保立法院能順利表決化解立法爭議，
故為了達到這個目的，增訂國會警察權，設置議場警衛維持秩序是相當必要的。
309 劉淑惠，〈法國國會的功能與地位〉，《國家政策雙周刊》第 73 期，頁 16，1999 年 11 月 16 日。羅傳賢，《國會與立法技術》，頁 603，台北市：五南，2004 年。
310 立法院議事規則第十一條第一項規定：「修正動議，於原案二讀會廣泛討論後或三讀會中提出 之，並須經十人以上之連署或附議，始得成立。」因此，如何限制逐條討論的發言，就是會限制 修正動議提出的關鍵。這跟限制冗長發言的問題息息相關。
311 至於如何透過限制逐條討論發言達到減少修正動議，請見本文頁 126-130 之說明。
312 其實，從對德國國會的研究中發現，聯邦眾議院二讀會進行時，院會得隨時決定法案條文的 討論順序，或將數個條文結合進行綜合討論。不僅如此，更可決定一起表決數個條文，或是對法 案進行全案表決。這其中的關鍵在於這些修正案是否針對「同一標的」提出（聯邦眾議院議事規 則第八十一條第三項），詳請參閱本文頁 85 及註 245。同時由於本文列舉的農村再生條例草案將 來可能面臨逐條杯葛，但各修正動議又互具關聯性的情形，故從這個角度出發，思索如何處理該 法案日後面臨的立法僵局，或可解決未來該案院會處理時的困境。另請參閱本文頁 119-120、
132-135。
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