第三章 黨團協商與理性討論空間的關係
第三節 國會政治生態對理性討論空間的影響
四、 黨團功能萎縮，對內無法控制成員，對外無法溝通合作
前文曾論及，黨團對內得整合同黨籍議員意見，對外得協調他黨籍議員主張，
具有協調整合功能，因此黨團協商得有效減輕議案完成的困難度，對法案的順利 推動具有相當重要的功能172。但是因為下列因素，第七屆立法院黨團的功能急速 萎縮（國民黨團最為明顯），連帶導致國會內部的合作空間縮小。
166 2009 年 3 月 16 日，委員會聯席審查特別預算案時，潘孟安委員發言表示：「要離開了，留著 等同背書！」但由於當時會場混亂，該段發言未被立法院公報記錄下來。
167 《聯合報》，〈千億特別預算初審 小刪 400 萬〉，2009 年 3 月 17 日，第 4 版。
168 羅傳賢，同前註 143，頁 197。
169 2009 年 3 月 16 日，委員會聯席審查特別預算案時，李俊毅委員發言表示：「不要再使用互相 毀滅的手段對抗……」但同樣由於當時會場混亂，該段發言亦未被立法院公報記錄下來。
170 楊泰順，〈國會運作與政黨協商〉，收錄於蘇永欽主編《台灣民主憲政的新境界》，頁 135，台 北市：財團法人新台灣人文教基金會，2001 年。
171 Walter Bagehot, The English Constitution, London: World’s Classics, p. xxiv. (1955).
172 詳見本文頁 29-31。
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(一) 國民黨團的主要問題：立委效忠總統或其他對象，不服從黨鞭領導，，
發生嚴重的內部危機。同時由於過度向行政傾斜，黨團無自主意識，
對外不具代表性，無法和他黨團溝通。
立法委員在單一選區兩票制中能否勝選的關鍵，端視政黨是否願意奧援，日 後尋求連任，更需要政黨繼續提名。在這種選舉結構下，政黨和民意代表呈現前 所未有的緊密關係，政黨的力量得以貫徹進入國會。
依照常理，黨團為政黨在國會的代言人，政黨與立委的關係越緊密，黨團的 功能應隨之越強大，但對國民黨立委來說，擁有 58.4%民意支持並掌握行政資源 的馬總統，或者是控制黨務系統且掌握提名生殺大權的黨主席，都比空有稱號、
毫無實權的黨鞭更值得效忠。
事實上，自馬英九上台後，從內閣人事的安排開始，到擴大內需追加減預算、
國際機場園區發展條例、消費券發放特別條例、博弈條款、4 年 5 千億特別預算 等諸多重大法案，立法委員雖對新政府的作法多有意見，但由於行政院強調這些 都是在兌現「馬英九政見」，國民黨立委只得服從，唯唯諾諾。一旦立委（甚至 包括黨鞭本人）都以總統為唯一服從對象，立委組成的黨團將竭力配合行政權的 各項作為，沒有內部討論，發展自主意識的機會。
遺贈稅的調降案即是一例。委員會審查時，國、民兩黨委員幾乎都反對本案，
認為只僅替富人減稅，且無法保證國外資金回流，不但影響稅賦公平，並造成國 家財政困難173，既然與會委員幾乎都不同意，理應暫緩審查，先行舉辦公聽會後 再行討論。但由於財政部將遺贈稅調降列為該會期的三大優先法案，並強調這是
「賦改會」共識，而賦改會是馬英九的政見，馬上任後亦十分關心賦改會進度174， 在「馬英九意見＝賦改會的共識＝調降遺贈稅」的邏輯下，與會委員雖有歧見，
主席仍逕行決定終止討論，草率結束審查，並交付黨團協商，開始起算法案冷凍 期，期間一過立即在院會進行表決，並獲國民黨團一致贊成通過。
雖有部分國民黨立委對此相當不以為然，表決時也只能消極不出席抗議，不 敢進場投下反對票175。國民黨團面對這樣內部沒有共識的法案，也不敢開放投票，
讓個別委員自由表達意志，反而作成應一致贊成的決議，為行政院背書，也為馬 英九背書，完全沒有自主意識，進而讓立法院淪為橡皮圖章，更被譏為行政院的
173 《自由時報》，〈遺贈稅降至 10％ 藍綠都有雜音〉，2008 年 12 月 3 日，第 A5 版。《中國時報》，
〈遺贈稅率十％ 爭議中通過初審〉， 2008 年 12 月 4 日，第 A8 版。
174 馬英九競選期間，即承諾會設賦改會，上任後立即成立賦改會，並時常關心進度。馬英九和 賦改會的確有相當程度的密切關係。《經濟日報》，〈工商籲降稅 馬：將設賦改會〉，2008 年 5 月 1 日，第 6 版。《聯合報》，〈落實馬政見 賦改會下月啟動〉，2008 年 5 月 30 日，第 14 版。《中 央社》，〈馬總統約見劉揆 了解賦改會進度〉，2008 年 8 月 20 日。
175 國民黨立委費鴻泰、傅崐萁、劉銓忠、謝國樑等人未到場投票，費鴻泰並坦言他自始反對這 項修法案，認為有違租稅公平原則，因此選擇缺席不參與表決。《聯合報》，〈免稅引資回流 綠批 討好富人〉，2009 年 1 月 13 日，第 2 版。
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「立法局」176。
對馬英九和行政院的過度傾斜，讓國民黨立委更勇於挑戰黨鞭。以地方制度 法修正案為例，向來被視為「馬系立委」的吳育昇認為，國民黨團對地制法的推 動不夠積極，無法順利兌現「三都十五縣」的政見，而與大黨鞭—林益世發生激 烈衝突177。吳育昇雖於事後澄清，該衝突與捍衛總統政見無關，但國民黨黨鞭的 權威大不如前卻是再明顯不過的事實。
同時，國民黨立委並認為，黨鞭每次和民進黨接觸都吃悶虧，懷疑黨鞭的能 力及黨團的功能。以 98 年總預算案為例，委員會聯席審查時，為了否決民進黨 提案，黨團發出甲級動員，並要求表決一整天，但進入協商後，黨鞭和民進黨談 了老半天，到院會後居然還要表決一百多案，等同委員會的努力全然白費，最後 更被民進黨成功利用拖延戰術，創下總預算無法如期過關的先例，讓擁有立委席 次絕對優勢的國民黨大失顏面178。這樣「成事不足，敗事有餘」的結果，讓國民 黨立委更不願意服從黨鞭，對黨團的向心力更加不足。
此外，主持黨團協商的立法院長王金平，因為個人特質偏好維持議事和諧，
部分國民黨立委認為王金平立場偏頗、處事不公並暗中資敵。加上馬、王不合眾 所皆知，馬英九攀到權力顛峰的同時，王金平的國會地位相對大受打擊，讓部分 立委開始挑戰王金平的權威179。一旦國民黨立委不信任王金平的公正性，不尊重 王金平的權威，他所主持的黨團協商將一併不受重視，這也是國民黨立委不願意 服從黨團及黨團參與的協商制度的原因之一。
一旦立委對黨團的向心力不足，不再效忠黨團，只肯服從總統的命令，黨團 將變成總統在立法院的傳聲筒（用來下達指令）及看門狗（監督立委切實執行）。 這樣的黨團，即使能經由總統的強勢領導約束立委的行為，對內得整合同黨籍議 員意見，卻無法成功扮演對外溝通的角色，因為它根本沒有自主意識，沒有政策 決定權，也沒有談判的授權。
綜上所述，可以了解國民黨團功能之所以會急速萎縮，絕大部份的原因是「總 統跟立委都贏得太漂亮了！」完全掌握行政和立法權的國民黨，將國家權力核心 挪至總統及行政院上，立法院在這場政治步局中，不過居於配角位置。國民黨立 委面對這種現象，敢怒不敢言，因為攸關連任的提名權及資源分配的行政權，都 旁落他人手中，只要能在這種環境中分到一杯羹，就會悶著頭、乖乖地效忠總統
176 《自由時報》，〈藍委自嘲 立院淪為政院立法局〉，2009 年 1 月 15 日，第 A6 版。
177 《中國時報》，〈地制法惹內訌 吳育昇向林益世甩門〉，2009 年 3 月 18 日，第 A6 版。
178 《中國時報》，〈總預算落馬 第一大黨顏面盡失〉，2009 年 1 月 15 日，第 A11 版。
179 97 年 5 月 30 日盧秀燕委員於立法院質詢行政院長劉兆玄，要劉兆玄寬衣，響應節能減碳，
王金平當場制止，希望劉兆玄穿著西裝答詢。盧秀燕隨即與王金平起口角衝突，並發言如下：「院 長，你這樣讓新內閣很難堪，包括馬總統都在推行節能減碳。」「你這樣給馬總統和新內閣很難 堪」。顯見在盧秀燕心目中，馬英九遠比王金平更值得尊敬。另參見《中國時報》，〈脫西裝節能？
王金平、盧秀燕互嗆〉，2008 年 5 月 31 日，第 A2 版。
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及黨中央，至於黨團跟黨鞭的問題，早已不在立委的考量範圍180。
(二) 民進黨團的主要問題：政黨質變，立委追逐個人利益，加上黨團首領 策略錯誤，不受成員信任，並即將更換，黨團對內的控制力及對外的 談判力，岌岌可危。
如果全面勝選是國民黨團功能衰退的主因，那立委大敗，又失去政權的民進 黨，國會黨團的戰力應該自挫敗中大幅成長。但經過兩個會期，民進黨團卻沒有 相對應的表現，連期間最大的戰績—「98 年總預算拖過第一會期，無法如期三 讀」，都只是贏了面子，輸了裡子。因為 98 年預算的刪減比例十分低，且科目多 授權行政機關自行調整，這是民進黨執政時從來沒有的現象，等同讓行政機關予 取予求。為何民進黨團表現會如此差勁呢？
民進黨為典型的外造政黨，創立初期的成員多半同時或先後參與不同的社會 運動，彼此具革命情感，目標齊一，再加上街頭對抗的磨練，讓民進黨立委們展 現出驚人韌性，在國會政黨結構畸形的戒嚴時代，能以一擋百，透過各種抗爭手 段，爭取民進黨的發聲空間及能見度，最終贏得政權，促成第一次政黨輪替。
然而，民進黨獲得政權後，發現數不盡的政治權力及附隨的龐大利益，導致 這批打天下的立委們逐漸質變，開始和各種壓力團體糾葛不清，並爭相競逐自己 的政治前途。以往團結一致對外，共同爭取民主進度的崇高道德性，在民進黨團 內部已逐漸消失；各個委員心懷鬼胎，利益互有衝突，要是黨的政策不見得有利 於我，就不一定要遵循黨團決議181，更不可能像以前一樣，捨身、激烈地衝撞體 制。
同時，民進黨團總召集人——柯建銘在第七屆立法院的態度與舉動，也是造 成民進黨團戰力無法大幅提升的原因之一。
同時，民進黨團總召集人——柯建銘在第七屆立法院的態度與舉動，也是造 成民進黨團戰力無法大幅提升的原因之一。