第二章 黨團協商的回顧、現況與困境
第五節 黨團協商的利弊取捨
由黨團協商的歷史演變及上述案例的發展中可知，黨團協商與立法院淵源悠 久，關係不僅密切，經歷多次的國會生態改變，仍持續對立法院的實務運作具有 影響力。為何立法院與黨團協商如此密不可分，且看重黨團協商的地位，立法實 務工作者曾指出，由於黨團協商具有下列作用，故在議事運作上具有重要性90：
(一) 促進議事和諧：出席委員對議案各有其基本立場而無法讓步時，本應訴 諸表決以為論斷，但出席委員有時候為求吸引媒體或追求政黨利益，往往對爭議 高的議案，以肢體動作或搶著發言等杯葛手段，造成議事癱瘓與紛亂，如能透過 黨團協商，事前相互溝通意見，自然能避免前述狀況。
(二) 提升議事效率：由於會議時間有限，倘每項議案均依常態議事程序進行，
出席委員為表達自己的理念或向選民有所交代，定會紛紛登記要求發言，致因曾 家討論時間而無法如期完成審議。如能透過黨團協商，依政黨比例推派代表發言，
卻能減少時間的浪費，有效提升議事效率。
90王金平，〈各黨生態下的立法院：談立法院黨團運作〉，《立法院院聞》第 31 卷第 2 期，頁 19，
2002 年 11 月。
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(三) 解決各項紛爭：由於黨團協商會議的成員，均為各黨團的負責人或黨鞭，
均各有其代表性，對於院際間或立法院本身發生爭議的事項，可藉協商管道，尋 求解決方案，以達定紛止爭。
上述作用皆植基在一個基礎上：黨團協商能夠有效化解立法程序中的各項爭 議。至於為何黨團協商在整合意見、化解爭議上會有卓越的效果？傳統理論一般 認為，這是因為黨團在國會中具有特殊功能所致。
黨團係政黨在國會中結合所屬勢力的特別組織，美國政治學者瓊斯（Jones）
研究歸納指出，國會黨團之主要功能如下91：
(一) 政策整合的作用：黨團之職責在統一本黨議員的意志和行動，故在政治 體系中可作為橋樑的作用，將憲法規定權力分散所造成的缺口予以填補，這即是 黨團的政治功能。
(二) 組織溝通的作用：黨團係按照黨的綱領，確定政黨在議會中的政策與策 略，故在立法過程中，黨團提供了溝通的作用。這即使黨團的立法功能。
(三) 利益分配的功能：在達成前二項功能的過程中，政黨必須對其成員分配 各種利益與角色，由其是該黨屬於少數黨的時候，該國會黨團變成為一種等待東 山再起的避難所，並透過各種管道維持組織運作。
此外，國會黨團亦可發揮蒐集立法情報、控制國會議員的個別活動，提供政 策研究功能，這些功能隨政黨角色差異、時機與環境不同等因素，而有所差異92。 惟若從形成「國會集體意思決定」的角度出發，可從以下兩個角度理解黨團的特 殊功能：
第一是黨團對內整合意見的功能，黨團得透過內部組織的紀律，整合同黨籍 國會議員意見，達成政黨的國會運作功能。
第二是黨團對外協調意見的功能，黨團藉由組織運作產生集體力量與其他黨 派在國會政策上發揮競爭、對抗的影響力，對外協調不同黨議員或其他黨團主張，
以貫徹政黨意志。
這兩個功能讓黨團一方面是「政黨在國會的代理人」，另一方面又成為「國 會運作的政治橋樑」或「國會政治的統治機器」93。後者即是黨團在協商時擔任 的角色。
如果黨團能充分發揮上述功能，黨團協商便得確實化解立法爭議，達到促進 議事效率的作用，關鍵點即在於黨團內部凝聚力及黨團相互間的協商意願是否足
91 黃德福，〈美國共和黨內部運作研究〉，收錄於正中書局編，《世界各國主要政黨內部運作之研 究》，頁 72，台北市：正中，1990 年。
92 陳淞山，《國會組織與制度之研究》，國立中興大學法律學研究所碩士論文，頁 134，1993 年。
93 陳淞山，《國會制度解讀 : 國會權力遊戲手冊》，頁 126，台北市：月旦，1994 年。
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夠。論者更進一步指出，黨團協商的效率與品質會受到國會外的因素（如憲政制 度與架構、立委選舉制度、政治生態）及國會內的因素（如黨團的控制力及國會 內之組織及各項議事規範的影響）的影響94，這些因素正好也與黨團功能是否會 充分發揮有密切關連。
綜上所述，由於黨團在形成國會集體意思決定上具有特殊功能，黨團協商將 較其他方式更能夠適當調和各方利益，有效減輕議案完成的困難度，對法案的順 利推動具有相當重要的功能，因此國會得在自律權範圍內，為促進議事效率的目 的，允許黨團協商存在，並給予正式的法律效力及地位，排除多數決原則的部分 適用空間95。也就是說，因此黨團協商的作用是為了解決立法院的衝突，促進議 事效率96，這也是黨團協商之所以在國會能夠佔據一席之地，舉足輕重的主要理 由。
二、黨團協商的弊病
然而由於協商的談判過程就是把雙方的利益最大化，使各方最終都有利可圖，
因此必然伴隨著各式各樣彈性、不可公開的手段，同時賦予協商結論強大的效力，
等於是以黨團的力量約束國會議員的個人意志，再加上立法院在習慣上也只願意 用協商處理所有的問題，將相對剝奪多數決原則在國會運用的空間，故其實際運 作必然會伴隨產生諸多不利益，這是黨團協商結構上必然會遭遇到的問題。這些 問題包括：
(一) 黨團門檻過低，少數人決定法案內容
黨團是協商的主角，但立法院組織法第 33 條規定，立委選舉時當選三席以 上的政黨，即可在立法院組成黨團，而協商進行時，各黨團不分大小，同樣推派 二名代表參與協商會議，協商最終是否完成，又有賴各黨團黨鞭都完成簽字程序，
小黨擁有的影響力與大黨相同，得以拖延簽字作為法案交換的籌碼。這些規定使 得少數黨的黨鞭及立法委員能藉由黨團協商擴大對法案的影響力，可能會發生僅 以少數人的意見，對法案內容作出最後決定的協商結論。
(二) 制度不嚴謹，造成政治人物上下其手的空間
由於立法院職權行使法對於黨團協商的開啟，僅原則性的宣示出自「協商議 案」、「解決爭議」或「審查議案遇有爭議」的目的，任何議案都能交付協商，又 不須說明提議協商的理由，所以任何黨團，或一定人數的立委，即可提議交付協 商，導致提議協商的黨團或立委毫無顧忌，競相為了私利開啟協商，或以協商進
94 羅傳賢，同前註 47，頁 214。
95 同註 21。
96 黃秀端、何嵩婷，同前註 44，頁 12。
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行政治鬥爭，造成協商浮濫開啟的現象，並讓外界常以「阻撓立法、弱化委員會 功能、黑箱政治、利益分贓」來批評黨團協商。
同時，黨團協商進行中僅要求過程公開、記錄，沒有就討論的範圍設限，也 完全沒有議事規範，只要在交付協商的法案條文範圍內，任何天方夜譚的修正案 都可提出，不但可以全盤推翻委員會的審查結果，後協商甚至可以推翻前協商的 共識，讓協商結論反反覆覆97，同時弱化委員會的專業審查功能98。
由於開啟浮濫，過程又幾乎毫無限制，故有心的黨團或委員經常為了私利開 啟協商99，或以協商從事政治鬥爭。第三次國會改革原本寄望透過協商過程的公 開，改善這個現象，但是經過數個會期的實施，反而讓「現形」的黨團協商照本 宣科宣讀已經事先協議好的結論，完全不見爭議的折衝過程，更加深黑箱政治的 現象。
(三) 壓制議員個人意志，取代二讀逐條討論程序
協商結論是否完成，端賴各黨黨鞭簽字，一旦院會宣讀通過結論，出席委員 不僅不得發言，亦不得提出異議或反對，這無異是「黨意取代民意」及「壓迫議 員良心責任」的制度，從而黨團協商與代議民主的本質存有一定程度的衝突關係
100。同時，協商結論一經宣讀，代表議案的二讀程序僅能逐條宣讀並通過，不能 進行討論，剝奪立法委員對法案原本享有的討論、發言權，如此的制度是否已經 過度剝奪憲法賦予立法委員的權力，亦非無疑。
(四) 過度排擠多數決原則在立法院的適用空間
在法案冷凍期出現以前，議案交付協商後，如果未獲共識，三讀即遙遙無期。
其後，為了避免這個現象，加入了四個月未達共識，院會即可定期處理的規定，
後來又縮小為一個月。然而法案能不能三讀的關鍵並不是在於法案冷凍期的長短，
因為在立法院的實際運作中，即使過了冷凍期，院會仍不見得會通過該案。因為 在立法院中已經根據黨團協商發展出不成文的「共識決」原則：沒有各黨團簽字 完成的法案，排不上院會二讀議程，即使順利排入議程，院會處理時也不見得能 夠順利表決，讓不簽名的黨團形同享有法案否決權101。這樣限縮多數決原則在立 法院的適用空間，是否得當就是一個疑問，更重要的是，無法協商也無法表決的 狀況，將使立法院停滯不前。
97 趙弘章，〈我國立法院委員會專業化與黨團協商透明化之分析〉，《中山人文社會科學期刊》第 13 卷第 1 期，頁 48。2005 年 6 月。
98 陳淑芳，〈國會改革五法實施之成效與檢討〉，《月旦法學》第 85 期，頁 32-33，2002 年 6 月。
99 因此時常有黨團協商代表未能貫徹利益衝突迴避原則的批評。《聯合報》，〈議案協商？利益協 商？〉，2001 年 6 月 7 日，第 15 版。
100 盧拱晟，《以自由委任觀點論黨團強制與黨團協商》，國立中正大學法律所碩士論文，頁 172-173，
2007 年。
101 羅傳賢，同前註 47，頁 226-227。
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