第二章 黨團協商的回顧、現況與困境
第四節 黨團協商的案例
對現行黨團協商的運作及效力作一介紹後，以下即挑選第七屆立法院幾個具 有代表性的議案，探討這些議案的審議過程中，黨團協商在其中扮演怎樣的角色，
各政黨又是如何使用黨團協商此一制度。
一、 98 年度中央政府總預算案
98 年度中央政府總預算案在各委員會分組審查完畢後，立法院院會於 97 年 12 月 5 日決議，該案交各委員會負責召集黨團協商63，各委員會隨即於 97 年 12 月 8、9 日陸續舉行協商會議。然而由於民進黨拒絕協商，不但不出席委員會主 席主持的協商會議，且不提出民進黨的提案，導致此階段的黨團協商僅有國民黨 及無黨團結聯盟參與，只能彙整這兩黨的提案，且無法對這些提案進行處理，僅 得全數保留。國民黨籍的立委在會議上即指出，民進黨此舉顯然是蓄意抵制、杯 葛，導致委員會層級的黨團無法發揮功能64。
62 立法院職權行使法第七十條之一：「議案自交黨團協商逾一個月無法達成共識者，由院會定期 處理。」
63 《立法院公報》，第 97 卷第 71 期，院會記錄頁 55-245，台北市：立法院，2008 年 12 月 18 日。
64 林郁方的發言。《立法院公報》，第 98 卷第 5 期（四），黨團協商會議記錄頁 115，台北市：立 法院，2009 年 2 月 2 日。詳細內容請參考附錄五：98 年度中央政府總預算案黨團協商會議記錄
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這個僵局直到立法院長王金平於 97 年 12 月 19 日出面召集協商後，才獲得 舒緩。王金平於該次院長層級的協商會議中表示，前一階段的協商國、無兩黨雖 已提出 290 個的提案，但民進黨一案未提，希望民進黨 12 月 23 日前儘速提案，
方能順利展開協商。然而民進黨之後提出大量的預算案，始得提案總數高達 2628 案，顯然無法在會期內完成總預算的三讀程序，因此王金平於 97 年 12 月 29 日 再次召開協商，要求各黨團先行篩選，撤回不必要的提案，之後再行處理。
此後各黨團雖有撤案動作，但緩不濟急，王金平只好私下邀集國、民兩黨鞭，
就總預算案達成初步共識，決定以刪減預算總數的百分之一為目標，並於 98 年 1 月 9 日的協商中幾乎處理完畢所有提案，僅餘 44 案未有共識，留待院會表決65。 然而 98 年 1 月 9 日的協商並非最後的結果，民進黨之後仍一再對該日的共 識表達不同意見，最後各黨團簽署的協商結論上，待表決案又增加為 50 案66。 國民黨原本預計在院會的最後一天（98 年 1 月 12 日）表決完畢這 50 案，順利 在會期內完成總預算的三讀程序，豈料民進黨在該日又突然要求增加 109 個表決 案67，最後導致無法在第二會期內處理完畢 98 年度總預算案所有的表決案，僅 得加開臨時會，額外處理這新增的表決案，最後於臨時會中完成 98 年度中央政 府總預算案的三讀。
表 2-1 98 年度中央政府總預算案立法進度整理
時間 重大事件 說明
97.12.5 院會交付委員會召集協商
97.12.8-9 委員會層級黨團協商 民進黨不出席亦未提案 97.12.19 第一次院長層級黨團協商 王金平要求民進黨提案
97.12.29 第二次院長層級黨團協商 提案總數過多，王金平要求各黨團撤回不 必要的提案
98.1.9 第三次院長層級黨團協商 達成協商共識，總預算統刪 1％為原則，
44 案待表決
98.1.12 簽署協商結論 待表決案增加至 50 案
第二會期第十七次院會 民進黨再增加 109 案表決案，會期內無法 表決完畢
98.1.15 第二會期第一次臨時會 表決新增之 109 案，完成總預算案三讀 來源：作者自製
（外交及國防委員會審查部分）。
65 《立法院公報》，同前註 64，黨團協商會議記錄頁 201-288。
66 《立法院公報》，同前註 64，院會記錄頁 235-345。
67 該次院會進行時，是在完成 98 年總預算案協商結論的宣讀過程後，主席再行宣布另有黨團提 案 109 案，送院會表決，留待處理，這 109 案並未在先前的協商結論中出現過。《立法院公報》， 同前註 64，院會記錄頁 345。該次院會處理 98 年度總預算案的過程，參閱附錄六：98 年度總預 算案院會記錄（第七屆第二會期第十七次院會）
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二、集會遊行法修正草案
立法院內政委員會於 97 年 11 月 19 日第一次審查集會遊行法，完成大體討 論並決定於 97 年 11 月 27 日舉行公聽會。公聽會該日學者、學運代表、工會代 表及內政部皆出席表示意見，主席最後表示，公聽會的記錄將送行政院參考，行 政院並將提出修正草案，內政委員會於接獲行政院版修正案後，將儘速完成審查 工作。其後委員會快速的於 97 年 12 月 24 日完成集會遊行法修正草案的審查工 作，並決議該案須經黨團協商68。
該案之所以需要黨團協商，是因為國民黨及民進黨對於內容的歧見過大，如 集會遊行應採強制報備或根本廢除事前管制？是否要維持禁制區的規定？主管 機關得否事前禁止、限制集會遊行？是否享有命令解散權等諸多問題。雖然兩黨 見解差距過大，但因為社會當時高度期待集會遊行法完成修法，所以委員會保留 所有爭議條文達十七條，留待黨團協商定奪69。其後國民黨把握第二會期最後的 時間，接連在 98 年 1 月 9 日及 1 月 13 日召開黨團協商，但是都沒有任何進展。
立法院之後休會，直至 98 年 2 月 20 日第三會期開議，國民黨隨即於 3 月 10 日再度召開協商，將爭議的條文縮減為十二條，擴大共識的範圍（包括把集 會遊行從現行的事前許可制改為事前強制報備制），並決議將沒有共識的條文送 院會表決，這個協商結論並獲國、民兩黨出席協商的黨團代表簽字同意70。如將 委員會保留的條文與 98 年 3 月 10 日協商保留的條文加以對照，會發現國、民兩 黨對於各自堅持的條文都作了些許調整，表面上集會遊行法的三讀似乎有望，然 而事實上這份結論的簽字僅止於此，之後無論是國民黨或是民進黨的黨鞭，都沒 有簽署這份結論。
表 2-2 集會遊行法修正草案爭議條文整理71
條次 1 3 4 6 8 9 10 11 12 14 22 24 26 27 28 29 35 31 34 委員會審查 X X X X X X X X X X O X X X X X O X X 98.3.10 協商 X O O X O X O X X X X X O O X X X X O
來源：作者自製
68 《立法院公報》，第 98 卷第 4 期（一），委員會記錄頁 334，台北市：立法院，2009 年 1 月 23 日。
69 《立法院公報》，前註 68，委員會記錄頁 257-334。另參考內政委員會議事錄，該次委員會審 查結果，以行政院版條次為準，保留第一、三、四、六、八、九、十、十一、十二、十四、二十 四、二十六到二十九條，及現行條文第三十一、三十四條，總計十七條。詳細可參閱附錄七：立 法院第七屆第二會期內政委員會第十三次全體委員會議事錄。
70 國民黨代表為內政委員會召集委員吳育昇及該黨的資深立委朱鳳芝，民進黨代表為黃淑英及 陳節如。該次協商將爭議條文限縮為行政院版第一、六、九、十一、十二、十四、二十二、二十 四、二十八、二十九、三十五條及現行法第三十一條，共十二條。詳細可參閱附錄八：集會遊行 法修正草案 98 年 3 月 10 日之黨團協商結論。
71 表格中「X」代表無共識，「O」代表有共識。此外表格中第三十一、三十四條為現行法的條次，其 餘部分皆為行政院版草案條次。又此表之條次為配合表格製作所需，以阿拉伯數字表示。
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之後只要國民黨傳出欲強行表決通過集會遊行法的聲音，民進黨即以此為由 霸佔主席台，立法進度陷入僵局72，即使王金平出面召集黨團協商，亦不派員參 加73。本來各界期待這個現象在民進黨 517 大遊行後會獲得改善，然而 517 遊行 後，國民黨也不再將精力放在集遊法的問題上，即使 6 月 5 日國民黨曾提出讓步 的修正草案，不再堅持主管機關的事前解散權等問題74，但實際上國民黨從未在 正式或非正式的場合向民進黨提出通過集遊法的要求，亦未曾向王金平要求召開 集遊法的院長層級協商。國民黨對集會遊行法的不堅持態度，從第三會期最後一 次院會，國民黨團提議將該案列為討論事項第 59 案75，排序十分後面，根本不 可能有機會三讀通過，更能獲得確認。
表 2-3 集會遊行法修正草案立法進度整理
時間 重大事件 說明
97.5.23 院會一讀
97.11.19 委員會第一次審查 完成大體討論，決定舉行公聽會 97.11.27 集會遊行法公聽會
97.12.24 委員會第二次審查 審查完畢，保留十八條送黨團協商 98.1.9 第一次委員會層級協商 臨時取消
98.1.13 第二次委員會層級協商 各黨各說各話，無結論
98.3.10 第三次委員會層級協商 作成協商結論，爭議條文縮減為十二條，
沒有共識的條文送院會表決，但各黨團幹 部未簽字同意
98.4.24 第三會期第十次院會 民進黨開始霸佔主席台，不准國民黨表決 通過集會遊行法
98.5.4 院長層級黨團協商 民進黨不出席
98.5.5 第三會期第十一次院會 民進黨再度霸佔主席台，同時發動民眾包 圍立法院
98.5.17 民進黨 517 大遊行 98.6.5 國民黨提出新版本內容
98.6.16 第三會期第十七次院會 國民黨提議集遊法列討論事項第 59 案 來源：作者自製
72 《聯合報》，〈集遊法無交集 立院空轉〉，2009 年 4 月 25 日，第 A8 版。《聯合晚報》，〈防堵集 遊法 綠動員抗議〉，2009 年 5 月 5 日，第 A6 版。
73 《中央社》，〈集遊法修正案 王金平：從未有人說要表決〉，2009 年 5 月 4 日。
74 《聯合報》，〈藍版集遊法 取消事前解散權〉，2009 年 6 月 5 日，第 A4 版。
75 該次院會的討論事項排序雖然是以黨團協商結論的形式在院會上宣讀，但是該排序其實是基 於國民黨的建議而來，國民黨一開始的建議排序中，集會遊行法即為現實沒有處理機會的第 59 案。《立法院公報》，第 98 卷第 42 期（上），院會記錄頁 94，台北市：立法院，2009 年 6 月 24 日。
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三、再生能源發展條例草案
立法院經濟委員會於 97 年 5 月 15 日第一次審查再生能源發展條例草案，完 成大體討論並決議舉行公聽會76，之後於 97 年 9 月 24 日舉辦公聽會聽取意見，
隨後密集於 97 年 11 月 20 日、12 月 18 日、12 月 29 日及 12 月 31 日展開逐條討
隨後密集於 97 年 11 月 20 日、12 月 18 日、12 月 29 日及 12 月 31 日展開逐條討