第四章 其他國家處理立法爭議的方式
第二節 英國國會制度介紹
最後，美國並不是靠著聽證這樣優秀的議事制度，就能化解所有的立法爭議，
有的問題委員會不能解決，到院會還是會引起軒然大波。然而美國在院會遇到爭 執不休的問題時，由於在先前的委員會程序中，已經透過嚴格的聽證調和多數的 立法爭議，國會也因為舉行聽證耗費驚人資源，因此到了院會不宜再繼續浪費寶 貴的會議時間，所以他們一方面限制院會辯論進行，一方面不厭其煩表決處理剩 下的爭議，儘快解決問題，促進國會的議事效率。
這個特色告訴我們，即使有著如同聽證一般優秀的議事制度，立法機關仍可 能需要倚靠多數決才能順利運作，因此，議事制度的設計最終一定要有多數決原 則運作的空間。由此觀察台灣，黨團協商失靈固然是造成議事延宕的原因，但是 多數決原則過度退讓，無法透過協商解決的問題，也無法表決處理，這才是立法 院始終停滯不前的主因，從而如要解決當前協商失敗引起的問題，除了檢討黨團 協商外，增加多數決原則在立法院的適用空間，亦是應努力的目標。
第二節 英國國會制度介紹 一、 國會立法程序簡介
英國是議會制度的原創者，國會採兩院制的設計，其發展及權力結構的轉變 不是依照事先設想的計畫進行，而是歷史自然演變而來。英國國會主要係由三個 不同單位：女王、上議院（House of Lords）、下議院（House of Commons）共同 組成，任何一部分都不能單獨制定法律。不過隨著國會改革，法案形式上雖仍須
213 《立法院公報》，第 97 卷第 72 期（下），委員會記錄頁 239，台北市：立法院，2008 年 12 月 24 日。
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上、下議院一致通過，但下議院完成的法案，上議院很少拒絕，頂多對法案進行 有限期的拖延214，女王也只剩下批准法案的形式作用而已，國會大權集中在下議 院，故以下係就下議院的立法程序進行說明。
此外，英國國會審議法案可分為公法案（Public Bills）及私法案（Private Bills）
兩種，前者尚可分成內閣提出的政府法案（Government Bills）或議員個人提出的 法案（Private Member’s Bills），後者則為私人或團體向國會提出的法案，三者立 法程序各有區別。由於公法案佔英國每年審議議案的 80%215，下議院又需優先審 議政府法案，議員又只有在 12 個議員提案日中才能提案，且獲得二讀的機會相 當小216，因此以下主要以政府法案為例，介紹英國國會立法程序。
(一) 擬定法案
內閣提出政府法案前，會先經過縝密的考慮及研究，需要相當長的時間。通 常會先設立一調查委員會，邀請專家參加，提供專業意見，法案性質更重要者，
甚至會設立皇家委員會（Royal Commission），藉此引起社會注意，提供有建設性 的建議，作為草擬法律的參考。法案條文的實際起草工作，會由財政部特設的國 會律師（Parliamentary Counsel）負責，在整理各政府部門及相關壓力團體的意 見，完成草案內容後，由內閣有關部長向國會提出。
國會律師的任務，除了起草法案外，尚須在國會討論期間繼續負責，如國會 提出修正案時，由國會律師來起草潤色內容文字，因為他們是最了解法案精神的 人員。
(二) 一讀
政府法案提送下議院後，會將議案編入議程表中，在院會進行時，議長呼喊 部長姓名，部長將法案提出交給議院書記，書記宣讀法案名稱，即完成一讀程序。
一讀不作任何辯論，一讀完畢後，將法案交付印刷，並排定二讀日期。
(三) 二讀
二讀是英國立法程序中相當重要的階段，這也是英國國會之所以被稱為「院 會中心主義」的原因。
二讀的進行先由部長或其代表就議案的宗旨、原則要點作出說明，如果該案 不重要或是沒有爭議，院會將不進行辯論，甚至不予表決，直接完成二讀程序，
214 亦稱為「溫和的延擱權」，下議院若通過財務案並送往上議院，上議院在一個月內未予通過，
下議院得直接送成女王批准成為法律；若通過的為法律案，下議院連續送往上議院三次都遭拒絕 同意時，得逕送女王核准施行。《八十八年度立法院職員歐洲國會考察團考察報告》，頁 74，台 北市：立法院，1999 年 1 月。陳堯聖，《英國國會》，頁 12，台北市：台灣商務印書局，1986 年。
215 劉建飛、劉啟雲、朱豔聖編著，《英國議會= The U. K. parliament》，頁 70，北京市：華夏，2002 年。
216 劉建飛、劉啟雲、朱豔聖編著，同前註 215，頁 103。
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或是將議案交付二讀委員會審查，二讀委員會審查後建議院會通過二讀，院會再 對法案進行二讀程序，中間不再舉行二讀辯論。
然而，如果議案十分重要或是充滿爭議，院會將展開辯論，由反對黨領袖先 對該案發表反對意見，接著各黨的議員先後陳述對該案的看法，在這段期間，部 長或其代表應隨時反應所有的不利意見，以保護議案，辯論可能長達數日之久，
但是中間僅討論討論法案的原則宗旨，不涉及條文字句的內容。當辯論完結時，
部長會提出「二讀完成」的動議，表決通過代表二讀完成，議案亦隨之交付委員 會審查。
委員會審查時，將逐條逐句詳細討論法案條文，部長、議員皆可提出修正案，
與本案有關之壓力團體及外界人士，可以在此階段發揮影響力，策動議員提出修 正案。但由於委員會不能修改二讀確認的法案原則方針，委員會通常僅進行義務 性、文字性的審查，議員們提出的修正案更常常只是建議增減文字217，其立法功 能自然較不受重視，這也是英國委員會功能不彰的原因218。
委員會審查完畢後，將再送回院會，由院會正式聽取委員會的審查報告，此 稱之為「報告階段」（Report Stage）。如果該案先前係由全院委員會審查，可跳 過此程序，直接三讀，如係由其他委員會審查並進行修正，院會需考慮是否要同 意這些修正案，使委員會的審查結果能夠代表整個院會的意志，而不單單僅是委 員會的意見而已。這個階段中，仍得提出修正案，但已在委員會中討論者，不得 再提。如果通過的修正案影響法案的原則時，將發回委員會重新審查。
(四) 三讀
報告階段完畢後舉行法案的三讀，此時雖仍可提出修正案，但僅得對文字用 詞進行修飾。同時，下議院的全體議員要對該案作出最終表態，其方式有二，一 是對本案進行最後的辯論，但嚴格限定於贊成或反對本案，二是針對該案三讀通 過與否進行表決，表決通過後，即完成三讀。
法案三讀完畢，將送交上議院審議（審議程序大致和下議院相似），下議院 完成的法案，上議院很少拒絕，頂多對法案進行有限期的拖延219。上議院通過後，
女王形式的批准法案，公布施行，完成立法程序。
二、 英國國會處理立法爭議的特殊方式
從上述立法程序中可知，無論是二讀或是三讀程序，辯論都是英國國會相當
217 劉建飛、劉啟雲、朱豔聖編著，同前註 215，頁 103
218 林瑞雯，《立法院委員會與黨團協商制度之研究（1999-2002）》，國立臺灣大學國家發展研究 所碩士論文，頁 13，2002 年。
219 同前註 214。
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重要的議事形式，與法案攸關的各項爭議，一一透過議員的辯論展現出來，並慢 慢形成最終決定。
當一位議員提出一項動議並經主席允許後，議員就可圍繞這個主題展開辯論，
主席可決定每位議員的發言順序，通常第一輪辯論由正方與反方的首席議員為之，
正方要說明提出該項動議的理由，並對其主張加以辯護，反方要說明反對該項動 議的理由，並提出修正案否決對方的主張。其後，依照一正一反的順序進行，當 一位議員發言時，其他議員如要插話，必須起立，請求正在發言的議員允許插話，
如果發言的議員不坐下，請求插話的議員只好作罷。
雖然英國國會允許出現大量的辯論，但議長（或主席）可以要求發言者在某 項動議的辯論中，或在該辯論的若干時間內，發言不得超過十分鐘220，同時如果 持反對意見的議員故意在辯論時冗長發言，或是提出很多個修正案，使議事受制 於辯論程序，議而不決，得透過若干機制限制院會辯論的進行。其主要的方式如 下221：
(一) 停止討論（Simple Closure）
當有議員得提出停止討論動議，並獲主席同意後，該動議將提交院會進行表 決，若有一百名以上議員贊成即行通過，對原有議題的辯論立即終止，並對法案 已經辯論過的部分進行表決。
(二) 議長選擇條款權（Power of the Chair to Select Amendments）
議長（辯論財政法案時）、副議長（法案審查的報告階段）、籌款委員會主席
（召開全院委員會時）及各委員會主席，得選擇議案中的重要條款或修正案，限 制僅得就該部分進行討論，可集中要點，節省時間。
(三) 自願協商法案時間（Voluntary Time-table Agreements）
除了上述兩個方式外，內閣和反對黨尚可能自願的進行協商，彼此就法案討 論時間及次序達成共識。由於反對黨不願外界知道其和政府合作，此方式較不被 外界熟悉，但一些有三讀時間限制的法案（如預算案），雙方較會使用這種方式。
(四) 截斷討論（Guillotine）
在討論法案前，內閣得提出「截止討論」動議，要求擬訂時間表，包括限定 某議案的全部討論時間、某天某時僅可討論法案中的某一部分等，當預定時間到 達後即行表決。「截止討論」動議提出後，院會要先進行辯論，然後表決是否通 過此動議。這個方法可使內閣事先知道法案何時辯論終結，並讓範圍較廣、結構 複雜的重要法案及早表決通過，但由於這種方式大幅限制、縮減反對黨議員辯論
在討論法案前，內閣得提出「截止討論」動議，要求擬訂時間表，包括限定 某議案的全部討論時間、某天某時僅可討論法案中的某一部分等，當預定時間到 達後即行表決。「截止討論」動議提出後，院會要先進行辯論，然後表決是否通 過此動議。這個方法可使內閣事先知道法案何時辯論終結，並讓範圍較廣、結構 複雜的重要法案及早表決通過，但由於這種方式大幅限制、縮減反對黨議員辯論