第二章 黨團協商的回顧、現況與困境
第六節 黨團協商的發展困境
從上一節的探討中我們了解到，過去對黨團協商的研究認為，由於黨團在形 成「國會集體意思決定」上有特殊的作用，對內具整合意見的功能：透過內部組 織的紀律，整合同黨籍國會議員的意見，對外具協調意見的功能：藉有組織力量 產生集體力量，與其他黨團在國會競爭、對抗，進而協調不同意見。一旦黨團能 充分發揮這些功能，黨團協商就能迅速、有效的整合國會內各項意見，減輕議案 完成的困難度，促進議事效率。
然而如果要達到上述效果，黨團協商在實際運作時也必然會發生「少數人決 定法案內容」、「制度不嚴謹、政治人物上下其手」、「壓制議員個人意志」、「取代 二讀逐條討論程序」、「過度排擠國會的多數決原則」等問題。過去對黨團協商的 研究雖然也知道這些問題確實存在，但是基於黨團協商在促進議事效率上仍有正 面意義，仍勉強接受此一制度的存在，並因應這些缺失，進一步提出要公開協商 過程、委員會已達共識的議案不宜再行協商、應嚴格落實利益衝突迴避原則、調 整法案冷凍期等諸多建議，並促成一次又一次的協商制度改革。
但是筆者在閱讀這些文獻時，和自身對立法院實務的觀察一比較，卻發現一 個十分弔詭的現象：
過去對黨團協商的研究認為，隨著立法院朝野席次分配及政治生態的轉變，
為換取在野黨合作，促進議事效率，根據議會自治原則，立法院得自行決定採用 黨團協商的方式處理立法爭議，限縮多數決原則在立法院的部分適用空間。然而 實際運作後，社會不但認為黨團協商影響立法品質，更嚴重妨礙議事效率，這已 經和黨團協商的初衷有所違背了。
如果黨團協商實際運作的結果，無法化解立法爭議，或是被用作化解爭議以 外的工具，黨團協商就失去了說服社會忍受其他缺失的理由，需要重新思考黨團 協商的價值與定位，或許根本應該廢除這個制度。因此，黨團協商在目前面臨的 最大問題重點在於：過去研究認為黨團協商能促進議事效率的假設，現實上是否 真的如此？
立法實務工作者雖曾公開表示，只要委員會決議不須協商，院會改交協商的 比例其實不高，第五、六屆立法院通過的法案，約 50%有經過黨團協商102，而自 從協商制度化後，立法效率陡增一倍103。以諸多數據反駁協商有害議事效率，強 調協商能夠「促進議事和諧」、「提昇議事效率」並「解決各項紛爭」，但社會大 眾卻不這麼認為，真相究竟為何？
首先，觀察立法院的立法成果，第三屆僅通過 298 件議案，第四屆建立黨團
102 97 年 4 月 16 日，立法院秘書長林錫山於司法及法制委員會的發言記錄。《立法院公報》，97 卷 18 期，頁 283。
103 同註 24。
34
協商制度後，馬上攀升到 647 件，但第五屆隨即降為 545 件，第六屆更減為 498 件。歷年的立法成果變化顯示，黨團協商制度建立的初期，的確如立法實務工作 者所言，能大幅提升議事效率，但隨著時間經過，立法院議事效率逐漸低落卻也 是不爭的事實，顯示黨團協商對議事效率的正面效果正持續消失中。
圖 2-8 立法院立法成果變化
來源：作者自製 第七屆第一、二會期通過的法案數量與第六屆同時期相較，雖有小幅成長104， 但仔細觀察通過內容，多為單條修法，甚至是對上會期或這會期甫通過的法案再 作修正105，這樣的數字成長毫無價值。更值得注意的地方是，以第一會期通過的 71 案為例，其中僅有 12 案經過協商，佔全部的 16.9%，遠低於第五屆的 28.1%106， 證明黨團協商在立法院的影響力大不如前。第七屆第一、二會期三讀數字的提升，
應該是基於其他因素，而非黨團協商促成。
除了分析立法成果的數據外，朝野黨團在第七屆立法院的實際行動，亦展現 出把協商當作議事杯葛工具的想法。
自第七屆開議後，民進黨數次拒絕出席協商，導致法案交付協商後完全沒有 辦法討論，法案冷凍期因此失去意義，單純成為拖延立法進度的工具；這個情況 在李慶安事件爆發到最高點時幾乎完全失控，民進黨不但不出席協商會議，更拒 絕收受協商開會通知107，最後影響到 98 年度總預算案的審查時程，只得加開臨 時會處理預算案，破壞長期以來建立應於法定會期內通過總預算案公務部分的議
104 第六屆第一會期通過法律案 39 件，第二會期通過 57 件；第七屆第一會期通過法律案 50 件，
第二會期通過 68 件。從數字上觀察，的確有所成長。資料來源：立法院議事處。
105 如政治獻金法 97 年 7 月 18 日才進行全文修正，不到半年又為了延長立委還款日期修正第十 六條（97.12.26）；又如第二會期通過的刑法施行法第十條之二（98.01.09），是同會期的刑法第 四十一條修正案（97.12.30）的日出條款。另參見《中央社》，〈立院首會期成果多 制衡與法案品 質待觀察〉，2008 年 7 月 18 日。《自由時報》，〈26 優先法案只過 4 案 進度落後〉，2009 年 1 月 12 日，第 A6 版。
106 第七屆第一會期通過法案請參見附錄十一：第七屆第一會期通過議案概況。第五屆的數字請 詳參註 6 之說明。
107 《自立晚報》，〈守護主權監督執政黨 民進黨再戰街頭〉，2009 年 1 月 9 日，高高屏版。
第二屆 第三屆 第四屆 第五屆 第六屆
通過議案總數 243 298 647 545 498
通過法案數 200 263 529 423 393
1000 200 300 400500 600 700
35
36
正重點，要求協商過程公開，提案委員雖然在院會發言時，表示這是為了「體現 國會議員公開負責與受民意監督之精神」114，但該名立委在司法及法制委員會卻 作出以下發言內容：
黨團協商過程除重點記錄外，應全程錄影、錄音，以破除外界「密室協商」
疑慮，更重要的是如此可以提升立法運作的效率。我們大家經常可以看到協商時，
許多人惡形惡狀；但是到了外面又換了一個面目，所以我們應該讓他在協商時的 惡形惡狀受到社會大眾的監督，這樣對議事效率必能有所提升。
從上面這段話中，我們可以知道該名立委之所以要求協商過程應公開的真正 原因，是他認為現行黨團協商運作黑影幢幢，公開過程後，可減少惡質協商出現，
提昇立法的效率。透過這兩個對黨團協商的修正方向，我們可以肯定第三次國會 改革是以減少黨團協商的數量及影響力為目標，背後的原因就是黨團協商已經對 立法院的正常運作造成妨礙，反而會降低議事效率。
綜上所述，可以了解到過去研究認為黨團協商是為促進議事效率所設，創設 初期也的確帶來幫助。但黨團協商實際運作後，從立法成果的變化、國會黨團運 用協商的方式、黨團協商的修法方向這三方面進行分析，黨團協商與議事效率的 正相關越來越淡薄，甚至轉變為負相關，一旦黨團協商對議事效率造成危害，就 根本否定了過去研究給予黨團協商的存在價值，從而影響黨團協商應否繼續存續，
這即是黨團協商在目前面臨的最大困境。
為何原本設計用來增進效率的制度，最後反而會傷害議事效率，是一個值得 探究的問題，本文將嘗試在後續章節予以解答。
114 丁守中的發言記錄。《立法院公報》第 97 卷第 18 期，院會記錄頁 27，台北市：立法院，2008 年 5 月 5 日。
37