第四章 其他國家處理立法爭議的方式
第一節 美國國會制度介紹
二、 美國國會處理立法爭議的特殊方式
綜上所述，由於美國國會採取平權的兩院制設計，法案制定需要參、眾兩院 一致通過，讓立法過程有兩個層次的爭議問題；首先是參、眾議院在各自的審議 過程中，議員間歧見過大，難以達成共識，再者，即使一院通過某項法案，他院 不見得會支持該案，造成兩院意見不同的現象。美國國會面對這兩個層次的爭議 問題，分別採取不同處理方式，逐一論述如下。
(一) 兩院各自立法程序的爭議
美國國會在提案、委員會、院會這三個程序中，分別面臨不同的爭議問題。
提案程序涉及法案應交付哪個委員會審查的問題，交付不同的委員會有時會影響 法案能否順利通過193，故在極少數的情況下，提案階段中的付委決定會成為立法 爭議之一。
但由於付委決定名義上雖由議長或主席提出，實際上卻是由兩院的議事專家 先行草擬，基於尊重專業，參、眾兩院原則上尊重專家的付委建議，不輕易變更 內容；除非是明顯的交付錯誤，眾議院不允許議員對付委決定提出異議，參議院 雖允許在院會多數決通過的條件下，變更付委決定，但實務上這種狀況極為少見，
通常在提案前，參議院先行協商，並透過法案的起草技巧，化解交付審查的爭議
194。
進入委員會程序後，由於美國國會屬於「委員會中心主義」（The committee autonomy prospective）195型的國會，委員會的審查是法案討論的重點所在，委員 會更被稱為「小國會」（Little Legislatures）196各項立法爭議集中在這個階段得到 化解，參、眾議院的委員會如何化解立法爭議，即是美國國會制度的精隨所在。
193 由於委員會審查階段對法案通過與否具有關鍵作用，主導審查的委員會成員對法案內容或是 提案委員是否友善，自然會影響到法案的生死。
194 為了讓法案能交付到對之較為友善的委員會進行審查，其中一種技巧是將法案起草得模稜兩 可，使之能同時歸入好幾個委員會的管轄範圍，而給議長或主席某些交付審查的裁量空間。Walter J. Oleszek 原著，湯德宗譯，同前註 188，頁 107。
195 羅傳賢，《立法程序與技術》，頁 631，台北市：五南，2005 年增訂 4 版。
196 Wooddrow Wilson, Congressional Government, Boston: Houghton Mifflin, p.57. (1885).
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委員會接受法案後，通常會先舉行聽證程序，用以發現事實並聽取與法案有 關人員的意見，蒐集相關資訊，讓議員對法案內容建立足夠認識，形成心證，並 讓社會的各種聲音在聽證會上相互交流，調節歧見。議員們再根據聽證會得到的 資訊，作成即將提交院會的審查報告，如果對於審查報告內容見解不一，將會投 票決定通過與否。由此來看，委員會程序中，美國主要使用「聽證」的手段來處 理立法爭議，而聽證這個手段本身就有溝通的色彩存在。
美國的聽證是十分繁複且細緻的立法程序197，通常係為了監督（oversight）、
調查（investigation）、提名（nominatio）或立法（legislation）的目的而舉行。當 委員會主席認為有必要召開聽證，或委員會三名以上議員提出書面要求時，委員 會幕僚會先完成擇定日程、決定並邀請證人、安排證人陳述及委員會議員資料準 備等四項前置作業，並準備一份預備聽證備忘錄給主席，由主席裁決最終是否召 開聽證會。正式聽證前，有時候會先進行預備詢問，事先過濾無必要的傳喚、求 證可能損及名譽或控訴罪行的證言，證人並須在正式聽證前，向委員會幕僚人員 提出書面證言。
聽證會原則應全程公開，但涉及國家機密、商業機密或個人隱私、信譽等事 項時，參、眾議院皆允許得在公開會議上，以記名投票之多數決通過，將聽證會 改開秘密會議。聽證會進行的程序如下：
1.開場陳述：聽證會開始，主席通常會發表一段介紹會議主題及召開目的的 開場陳述，結束後，往往會認可少數黨領袖及其他議員接續陳述。
2.介紹證人及監督宣誓：開場陳述後，主席會依安排順序介紹證人，並監督 證人宣誓。參、眾議院實務上雖非經常性的要求證人宣誓，但即使未宣誓，證人 不實陳述仍可能觸犯虛偽陳述或偽證罪，足見美國對於聽證會證詞的重視程度。
3.證人發表證言：由於證人證言已先行以書面檢送，無口頭宣讀通篇證言的 必要，參議院雖無口頭發言時間限制，但各委員會議事規則通常限定以 10 分鐘 為限198。眾議院議事規則規定較嚴，具體要求口頭作證時間應儘量縮短至實際需 要，多數委員會亦明定發言時間為 5 分鐘199，以節省會議時間。證人作證時，得 由輔佐人（通常為律師）陪同出席，隨時提供證人有關其權利的法律意見。
4.答詢時間（the question and answer period）：證人發表證言進入答詢時間，
藉此釐清聽證會的設定是否正確，並擷取更多證人證言及詢問陳述的真實性
（veracity of statement）。通常由多數黨與少數黨議員交互輪流詢問證人，每人時 間以 5 分鐘為原則，發言需與議題相關（germane to the matterunder
considertation），經主席同意，委員會幕僚人員亦得詢問證人。
197 以下參考自，《九十七年度立法院「美國國會調查及聽證制度運作實務」專案參訪報告》，台 北市：立法院，頁 9-103，2008 年。
198 如銀行、房舍及都市事務委員會、財政委員會及外交委員會。
199 如自然資源委員會及科技委員會。
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5.發表結論及散會（adjourn）：所有議員詢問完畢，證人並一一答覆後，主 席及少數黨領袖將發表會議結論，摘要報告經由聽證獲得何種結論及未來的後續 計畫。其後，主席宣布散會，聽證亦告一段落。
委員會根據聽證所得之資訊，完成審查報告並送交院會後，開啟法案審查的 院會程序，院會進行首先需要安排議程，眾議院原則上是由多數黨領袖透過程序 委員會，排定議程表及法案審查次序，但為了減少被少數黨杯葛的機會，多數黨 領袖仍會與少數黨領袖協商，謀求議事進行順利。參議院則需要全體一致同意始 得排定議程，因此兩黨領袖會先行協商，共同排定議程，合作、妥協的色彩較眾 議院濃厚。
議程的問題獲得解決後，進入法案的實質討論，由於美國重視委員會的專業 功能，主要爭議在委員會階段已透過聽證獲得化解。理論上，一旦法案離開委員 會，代表爭議已經幾乎處理完畢，因此眾議院透過程序委員會的裁決，限縮院會 大體討論的時間，及議員得提出修正案的範圍及數目，再給每一修正案「五分鐘 規則」的討論時間限制，並一再適用多數決表決各修正案、再付委動議及整體法 案，加強法案的民主正當性。
相反的，由於參議院重視參議員間的平等性，加上參議員人數較少，院會進 行相對單純200，當院會進行中出現不同聲音時，參議院允許大量、長時間的討論，
即使出現試圖阻擾議事進行的冗長演說，也在接受範圍之內。當辯論太多，讓通 過法案遙遙無期時，參議院另有「停止討論規則」（a cloture rule）加以規範，16 位參議員得提出停止討論動議，經全體議員五分之三多數決贊成後，議員雖仍可 繼續發言，但之後所有活動需在一百小時的總數內完成201。足見即使是相對重視 辯論的參議院院會，「表決」仍是處理立法爭議的重要方式。
(二) 兩院意見不同的立法爭議
在法案送給總統批准前，參、眾兩院必須先通過完全相同的形式，但兩院審 議同一法案時，往往各為不同內容的修正，導致最後通過時互不相同，這時需要 調整兩院各自通過的版本，使之完全一致。這個調整的工作除了透過正式的「參、
眾兩院協商委員會」（House-Senate Conference Committee）外，尚有諸多實務上 十分重視的非正式途徑。
協商委員會雖是正式、制度化的兩院爭議處理途徑，但是在有迅速通過法案
200 眾議院人數遠多於參議院，如果眾議院不對院會進行時的討論加以嚴格限制，院會的進行勢 必一團混亂。參、眾兩院之所以對院會討論的開放程度不同，與各自的組織設計有很大的關連性。
201 但實際上，參議院很不願意引用限制辯論規則，因為他們認為冗長演說是保障少數派權利的 有效方法。唐縱，《美國政治與英美政黨之比較》，頁 21，台北市：正中，1982 年 2 版。《立法院 職員赴美國、瓜地馬拉、哥斯大黎加、墨西哥國會考察報告》，頁 18，台北市：立法院，1996 年。
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壓力、某院擔心來自他院的協商委員會將弱化法案、協商委員會可能會形成僵局 等情形時，議員們會嘗試不經過協商委員會，另行化解參、眾兩院歧見。其中，
常見方法有二，一是某院完全（逐字逐句）採納另一院通過的內容，其次就是在 兩院間「來回」修正法案202；這些方式都仰賴兩院委員會幕僚定期就共同感興趣 的法案溝通意見，交互評論法案草稿並務求一致，並設計出兩院容易通過的策略。
這些事前的磋商有助於掃除法案通過的障礙，而不需組成協商委員會。
然而在兩院各自堅守立場，甚至表示絕對不妥協時，即有組成協商委員會調 解歧見的必要。當參、眾議院不贊成他院修正意見，請求召開協商委員會時，兩 院各自選任自己的協商委員203，最初審查小組委員會成員通常都會被任命為協商 委員，因為他們是最瞭解爭議法案的人員。協商委員的黨籍比例會反應參、眾兩 院中兩黨議員的比例，一般來說，協商委員的人數通常在七至十一之間，但沒有 確切的上限，最近並有增加協商代表人數的趨勢。但一般來說，由於協商委員會 人數較少，能夠達成一些在參、眾兩院熱烈討論的院會中，所不能達成的協議
然而在兩院各自堅守立場，甚至表示絕對不妥協時，即有組成協商委員會調 解歧見的必要。當參、眾議院不贊成他院修正意見，請求召開協商委員會時，兩 院各自選任自己的協商委員203，最初審查小組委員會成員通常都會被任命為協商 委員，因為他們是最瞭解爭議法案的人員。協商委員的黨籍比例會反應參、眾兩 院中兩黨議員的比例，一般來說，協商委員的人數通常在七至十一之間，但沒有 確切的上限，最近並有增加協商代表人數的趨勢。但一般來說，由於協商委員會 人數較少，能夠達成一些在參、眾兩院熱烈討論的院會中，所不能達成的協議