第四章 地方毒品危害防制中心的政策形成與執行
第三節 織網－中央部會的網絡治理型態
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圖十一 法務部人員在現有系絡下的政策規劃與推動策略 資料來源：本研究自繪。
第三節 織網－中央部會的網絡治理型態
法務部承辦人員基於政策任務需求之下，主導與進行網絡成員的招募與匯 集，依循原有的政府分工模式進行地方毒品危害防制中心的工作任務規劃與相關 部會的協商、溝通，網絡形態的治理模式初步形成。此網絡型態的治理互動可以 分為幾個部分分析，首先是法務部部分，負責的承辦人員基於上級指示下推動中 心的設置與運作，由於法務部是負責政策執行的主責單位，一方面負責研擬中心 運作方向的規劃與內容，以及經費的補助撥款110，另一方面在整個政策內容的聯 繫與協調合作上，努力推動部會間的溝通與協調，串連起中央部會，在網絡型態 的互動連結中扮演主導與關鍵的角色，不過在任務推動的過程其自主性受到專 業、執掌的侷限，仍依賴相關部會的協助與配合。其次，就網絡中的相關部會來 說，行政院的政策決定使得各部會必須配合法務部政策規劃與推動需要，提供相 關的專業資源，並參與視導等相關政策措施，各部會主要是為了協助法務部的政
110 在 2009 年之前，中心的開辦費、人力經費與醫療補助費用等，都為法務部爭取第二預備金，
負責撥款給地方中心運用。2009 年將醫療補助費用轉由衛生署負責編列、核撥。
法務部承辦人 員(主導者)
需求面降低的政 策取向與中心設 置的任務推動 中央部會分工
與地方政府欠 缺整合（系絡）
中央部會的
「建立網絡」
設計計畫方案 並組成工作小
組 對地方政府的
「遊說、指導」
遊說設置並指 導、輔導地方 中心的運作
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策推動111。第三，就地方政府而言，由於欠缺執行的強制力與資源，在中心的設 置與業務推動上，法務部只能以種種措施進行政策指導與勸說，至於實際的執行 需視地方的情況與配合度，由地方自主運作與推動112。最後，民間參與的部分，
由於政策任務主要是為了地方政府組織的設置與運作，與民間沒有直接相關，故 此中央層級的政策網絡並無民間行動者的參與113，就網絡內的運作來看，延續的 仍是政府主導、任務分工的模式運作。總之，中央部會的政策網絡就在法務部主 導、其他相關部會配合的協力下，參見圖十二，指導中心的運作與地方反毒業務。
圖十二 中央部會的網絡治理型態 資料來源：研究者自繪。
法務部主導下的跨部會成員連繫與互動，實質提升了部會間的溝通與合作，
不過就各部會人員而言，原有的資源限制仍為行動上的侷限。地方毒品危害防制 中心推動的政策執行中，沿用的是原有的兼辦任務方式，例如主責的法務部使用 現有人力與經費進行政策任務推動，其他部會亦面臨相同的處境。
111 對此衛生署人員(CG4)在訪談中即提到在醫療補助經費轉由衛生署負責前，比較是採取跟法 務部配合的作法，提供戒治機構、協調醫事人員等醫療層面的配合，顯見其他部會處於被動配合 的態度。
112 其實在中央部會資源有限的情況下，本就依賴地方的自主性來作推動，法務部人員即在訪談 表示反毒業務某部分而言算是地方的自治業務，地方需要自己也出點力。
113 法務部人員提到：「中央不會直接跟他們（其他民間團體或組織）合作，我們會轉介到地方，
因為資源是下放到地方在運用」(CG1-1-P-25-1)。
法務部
教育部 勞委會
衛生署 內政部
配合
配合
配合
配合 指
導
各縣市毒品危害防制中心
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其實我們單位裡面大概是有兩位在負責，尌是承辦人跟 XX（職務），尌兩位人 馬，最重要是這兩位在負責，工作量非常的重，因為你要面對是 25 個縣市，
然後 21 個地檢署，尌這樣子，這整個在做其實工作量是非常的重，然後我們 兩 個 人 在 做 這 個 事 ， 但 是 我 們 其 他 事 也 不 能 停 止 不 做 ， 這 通 通 要 做 。 (CG1-1-R1-22-1)
都是用我們原來的經費，然後下次大家攤掉，沒有因為這個事情去編我們單位 裡面的計畫，沒有因為這件事情去額外編經費，其實都是用原來的經費再整個 把 它 分 攤 掉 ， 當 然 也 會 稀 釋 掉 我 們 其 他 業 務 的 經 費 ， 那 是 一 定 的 。 (CG1-1-R2-23-1)
我們業務量當然增加，我們要花很多的心力去做這些事情，因為我們其實本來 尌是有既定的業務要做，今天我們必頇要再抽調一些人力去負責這樣的一個工 作，但是我是覺得說當我們在執行我們的業務的時候，當然原本尌有我們法定 業務在執行……今天因為有毒品危害防制中心的成立，我們當然是要撥一部分 的人力去幫忙這一塊，尌是剛剛提到的，比如說在溝通協調上面，或者是提供 醫療資源這個部分，那我們要花比較多的時間精力去做..(CG2-1-R1-7-1)
不只經費的使用排擠單位原有的預算，任務的推動更加重了承辦人員的工作負 荷，在此資源限制之下，中心的反毒業務僅為現有措施的彙總、向下延伸，本質 上仍為部門化的措施推動，延續各部會原有的作法與信念，例如在地方毒品危害 防制中心的戒治輔導業務規劃上，衛生署還是以美沙冬減害計畫的推展為主，延 續既有的醫療戒治信念與作法，至於法務部所推動的中心任務亦如同之前所推的 反毒策略，推展民間戒毒中途之家的轉介與合作，推動的業務內容欠缺創新。比 較有所突破的地方為法務部在負責地方毒品危害防制中心業務之後，整合業務措 施逐漸成為其政策推動的思考方向，「毒品成癮者單一窗口服務」資訊系統的政 策推動即為例證114，不過仍為政策資源交流（資訊）的創新，實質的反毒政策措 施變革有限115。
114 不過要說明的是該措施起源並非來自中心推動承辦人員，而是源自於法務部內資訊單位人員 在現有中心運作困境下的構想，顯見中心的推動促發其他整合措施的思考。
115 衛生署人員(CG2)在訪談中提到：「這些其實本來我們的業務上都有，現在只是說把它統合在 一起，那也跟地方有一個宣示說我們有這些資源」(CG2-1-S-10-10)，顯見中心任務設計為現有的
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業務的兼辦性質影響的不只是反毒政策的變革，更影響到此網絡形式治理的 進展。其他部會承辦人員在額外的任務壓力負荷之下僅能淪於被動配合法務部規 劃的角色，在業務規劃與推展的積極程度有限。除此之外，兼辦與額外的工作負 荷導致承辦人員的流動率過大，影響部會之間的交流與互動關係的深化，更讓業 務的經驗傳承與銜接產生困難。以研究者在搜尋中央某一部會的成員為例，該單 位承辦人員已換過 3 名，實際訪談得知在熟稔中心業務的人員調離之後，目前該 單位正重新學習中心的負責業務與相關的部會互動形式。此兼辦性質與額外的工 作負荷導致組成成員的積極度有限與人員流動率過大，皆讓初步形成的網絡治理 遭遇發展的困境，有待後續的人力、經費改善與網絡互動關係的持續深化。
那尌是什麼都是兼辦，經費來源不穩定，工作兼辦，然後這個是最大的問題，
然後尌是讓一個承辦人員那個負荷過大，造成他流動性尌過大，真的因為人的 精力是有限啦，我可以尌算滿腹熱誠從我來衝起，阿如果說你讓我在一定的範 圍內，在我的能力範圍內，他有熱誠，這樣我覺得經驗可以傳承，但如果是像 這樣都是兼辦，大家負擔大，中央一樣，地方一樣，那他的流動性會高，那穩 定性不足的話會有礙經驗傳承，即使再大的熱誠都會抹煞掉，因為精力是有限 的。(CG1-2-R1-57-2)
第四節 小結
地方毒品危害防制中心的政策決定，可以歸因於長年我國反毒政策一直未見 成效，其中涉及的是組織精簡與財政困難環境系絡發展，以及醫療戒治信念作法 本身的侷限性，兩者交織之下使得我國毒品的政策作為實質變革有限。近來，在 毒品問題趨於嚴重與減害措施的成效顯著的環境系絡推力下，加上行政院長的重 視治安、民間學者的建議、法務部主責壓力等權力互動關係的影響，新的政策嘗 試於是推出。行政院的政策決定讓法務部運用現有的部會資源推動地方毒品危害 防制中心，在原先毒品防制工作分工之下，法務部面臨專業不足與執掌任務的侷
措施。
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限，無法獨自推展中心整合事務的運作，法務部遂以「建立網絡」的策略，聚集 各部會的力量來完成政策任務，在此過程中原先層級分工的互動模式轉變成網絡 的治理型態，部會間的溝通與連繫透過任務得到大幅的提升116，反毒任務的規 劃、視導的參與與會議討論等等，都增加了部會間合作與共事的默契，不過整體 而言，目前的運作有以下的不足與問題：(1) 民間團體的參與地位未獲改變。在 地方政府組織推動的政策任務下，法務部把重點擺在中央部會間的溝通與任務規 劃，延續的仍是原先政府單位為主導的思維與模式，在組織的權力互動中，民間 團體的政策參與未獲得任何改變與提升117；(2) 以法務部為核心的工作小組會議 運作為平行部會之間的溝通與合作，對於部會間的政策歧見缺乏爭議解決的機 制。由於各部會為權力平等的單位，若遇有嚴重的爭議與歧見時，亦淪為各自的 堅持而僵持不下118；(3) 中心的業務規劃與推動依據各部會的職掌與任務分工，
限，無法獨自推展中心整合事務的運作，法務部遂以「建立網絡」的策略，聚集 各部會的力量來完成政策任務，在此過程中原先層級分工的互動模式轉變成網絡 的治理型態，部會間的溝通與連繫透過任務得到大幅的提升116，反毒任務的規 劃、視導的參與與會議討論等等，都增加了部會間合作與共事的默契，不過整體 而言，目前的運作有以下的不足與問題：(1) 民間團體的參與地位未獲改變。在 地方政府組織推動的政策任務下，法務部把重點擺在中央部會間的溝通與任務規 劃，延續的仍是原先政府單位為主導的思維與模式，在組織的權力互動中，民間 團體的政策參與未獲得任何改變與提升117；(2) 以法務部為核心的工作小組會議 運作為平行部會之間的溝通與合作，對於部會間的政策歧見缺乏爭議解決的機 制。由於各部會為權力平等的單位，若遇有嚴重的爭議與歧見時，亦淪為各自的 堅持而僵持不下118；(3) 中心的業務規劃與推動依據各部會的職掌與任務分工，