第四章 地方毒品危害防制中心的政策形成與執行
第二節 中央部會的政策網絡形成與策略運用
一、 網絡形成前－政府分工的層級體制與民間協助
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第二節 中央部會的政策網絡形成與策略運用
環境的發展成為我國毒品防制政策變遷的主要因素，如前文所示，在環境系 絡的整個轉變的過程中，政府各部會在其中的互動狀況與結構、部會組織行動的 邏輯與策略、單位間的合作與連結關係都是以下要論述的重點。下面將承襲上面 環境系絡演變的脈絡，探討部會間的互動與連結關係，以及在毒品危害防制中心 的政策推動中，政府單位的關係產生哪些質變。
一、網絡形成前－政府分工的層級體制與民間協助
由於毒品問題的經緯萬端，實非單一部會所能主導與解決，所以我國從毒品 嚴重氾濫之際，政策的規劃與推動朝向的是廣泛的吸納策略來進行。在我國毒品 問題的發展中，前已提及 1990 年的安非他命濫用問題讓我國的反毒措施開始啟 動，不過前期多由個別部會針對單一議題召開相關會議來協調有關部會的行動，
諸如行政院衛生署邀集相關部會召開「防制濫用安非他命協調會議」，或是教育 部成立「春暉專案推動小組」進行毒品防制宣導，這些大致為單一部會的業務與 工作推動，在這些推動工作上部會的合作與溝通雖有，但權責與參與會議的人員 層級過低，推動成效有限（行政院衛生署、法務部、教育部，1996），而且缺乏 國家全面的反毒政策規劃與推動。及至 1993 年毒品問題嚴重性引起行政院院長 的關注之後，政府意識到原先法務部門的查緝已無法因應環境變遷的發展，於是 將以司法部門為主要執行者者的反毒工作擴大至政府相關部會，並將這些部會依 緝毒、拒毒、戒毒的組別予以劃分，並至 1994 年提昇至行政院層級，確立各部 會的分組與工作執掌，由「中央反毒會報」做為反毒政策的國家最高決策機制，
定期開會討論反毒策略與工作，跨部會的反毒機制因應而生。除此之外，在民間 與學者專家的參與上，亦召開全國性反毒會議，將毒品政策規劃與績效作一個檢 討與呈現，由民間來做反毒政策的檢討與政策建議，將民間的意見與力量納入整
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個國家反毒政策的規劃與思考。
那個是有四個部會輪流在辦，大概是有法務部、教育部、衛生署、內政部，四 個部會輪流主辦，那個尌全國反毒會議，會議內容尌是以毒品危害防制會報 嘛，然後把今年的一個反毒的一個政策，四個組的反毒的績效然後做彙整，然 後做一些彙整跟呈現跟檢討，他最主要是一個座談會的方式，然後請學者專家 來經營。(CG1-2-P-53-1)
反毒會報是在決定政策的規劃方向，那個（全國反毒會議）是在展現成果，然 後做檢討，作檢討..作成果的一個檢討，然後未來方向的定調，然後再提反毒 會報，再做討論。(CG1-2-P-54-1)
綜合來看，為了因應複雜、棘手的毒品問題，政府一方面統整各部會的合作與協 調，另一方面廣納民間的建議與力量，吸納更多的參與者以擴大反毒的資源與能 量，共同研擬與推動解決對策。
中央反毒會報與全國反毒會議從 1994 年起即變成為我國反毒的最重要兩項 機制，不過在實質的政策規劃與執行上，中央反毒會報更是具有重要的地位。前 述引用的訪談節錄已提及政策規劃方向的決定主要在反毒會報中進行，民間參與 的全國反毒會議僅是彙總、呈現國家的反毒政策，並進行檢討與政策方向的研 議，就重要性而言，由於政府單位掌有政策執行的公權力與強制性，政策如要有 效的推行需要政府單位的支持與負責推動，因此民間團體在整個反毒政策中僅淪 為背書或倡議的角色，政策規劃與執行的主導性相形之下弱化。此關係亦可從政 策實際發展過程中觀察得知，在政府將毒品防制政策的推動不再納入施政的優先 考量，並停止召開中央反毒會報之後，毒品政策的嘗試與創新即見停滯，由此可 看出我國反毒政策是以政府各部會參與的中央反毒會報做為主導。
主導政策的中央反毒會報，實質的運作內容如以下兩位受訪者所示：
行政院反毒會報尌是..他最主要在釐定我們國家的反毒政策，他是最高層反毒 政策，然後只要是跟反毒政策相關的，緝毒、防毒、戒毒相關，都會在那個行
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政院反毒會報裡面提，大概方向是這樣。各部會尌其主政的業務必頇提出規 劃，比如說你教育部所負責那個拒毒組，你尌要針對我們國家拒毒的一個方 向，短、中、長期提出一個規劃。(CG1-2-P-60-1)
反毒會報是行政院的，行政院針對這個..反毒的工作成立一個跨部會的反毒會 報，大概每一季會開一次，每一季開一次，對對，那尌..反毒會報裡面尌各分 組尌是尌他目前的工作做一個報告，那有需要跨部會協調，需要院長來做裁示 的，尌提那個會議的時候討論嘛。(CG4-1-P-11-1)
毒品業務的規劃與推動在行政院長的督促之下，由各部會自行針對現有的工作內 容進行報告，並就未來的工作方向與措施進行研擬與規劃，若遇到研擬的工作涉 及其他部會的業務執掌時，則在會報會議中進行協調與溝通，最後的結果如仍有 衝突或爭議，由行政院長做最後裁定。此一權力運行結構可以分為兩個部份來說 明，首先是各部會平行的討論與互動，在反毒會報的主要運作內容為各部會的報 告與未來政策方向規劃，因此各部會需就各自業務職掌中有關毒品的部份加以拉 出來，做相關的措施研議或報告，或對於涉及其他部會的事物做協調與溝通，互 動的過程屬於部會之間的討論與意見交流，了解各部會的工作內容與規劃，針對 毒品問題進行研商，各部會擁有自己工作職掌範圍內的毒品政策研議與建議的權 力。至於會議中問題與爭議無法解決時，基於各部會為平等的權力地位，行政院 首長的高層權力即於此時展現，由上級的權威與意見作為解決各部會爭議的依 據。此外，上級的權力亦表現在強迫各部會拿出進度與規劃，由行政院部會首長 層級的開會方式讓各部會能重視毒品防制的政策，並且讓各部會有義務提出適當 的政策措施與作法94，最後由行政院院長對政策規劃與措施作核定與裁決的決 定，讓各部會能作相關的配合與推動。整體看來，政策規劃與討論是以各部會作 為行為主體，以多元與廣泛的政策研議與討論來規劃國家毒品政策，至於實際的 政策決定與跨部會紛爭解決機制仍在於「上對下」的組織指揮鏈體系運作。
94 與法務部人員的訪談中，即提及：「一定要提，因為這個是你業管的，你不能不提，那誰做？」
(CG1-2-P-61-1)，地方衛生局人員（LG2）亦談到毒品會報的召開也是希望透過由上往下要求，
要求各部會有政策作為。
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中央反毒會報的國家反毒最高層級運行機制，蘊含其中的是政府部門分工與 上下層級運作體系。在 1993 年於司法部門的禁絕措施失靈之後，政府採取吸納 的策略，將毒品防制政策工作由原先的司法部門擴大至衛生、教育等部門，藉由 各個單位的參與形成跨部會的整合與協調，讓毒品防制工作全面性的推展。會報 的實際運作沿襲的是政府部門的分工體系，各部會就自己原先工作職掌範圍內有 相關的部份進行報告與規劃，補助的相關研究亦是沿著單一部會業務內容來進 行，部會間的聯繫僅於相關業務有所接觸時，部會合作更顯稀少95，因此在中央 反毒會報運作時期，我國的毒品防制政策網絡仍未建立，各部會在行政院院長的 上級要求之下，進行單位工作執掌內的政策規劃與措施推動，跨部會間的協調、
運作主要依靠行政院首長的權力介入，一來確定政策方向，讓各部會能夠依據首 長決議來推動，二來首長的決議可以有財政經費挹注，讓反毒政策的推動更為順 利。整體來看，政府的分工與層級指揮鏈運作是中心成立前的主要權力互動模式。
上述的權力互動關係中，兩項特質主宰著部會人員的行動邏輯，首先是政策 規劃與措施推動的部門化，在政府分工體系的運作中，各部會在首長的要求下對 於原先單位內的任務職掌與負責工作推動、研擬與毒品有關的政策措施，此專業 分工下的作為導致毒品政策的研擬與推動沿著部門分工的界線，教育部門負責反 毒的宣導、司法部門負責查緝、法規的訂定，以及衛生部門負責醫療戒治的專業 訓練與戒治設備、人力的增設等，反毒措施的推動植基於專業與管轄範圍，造成 反毒政策的「部門化」，整合的政策措施係屬少見。其次，反毒會報原先設置的 目的即是為了因應當時毒品氾濫嚴重的問題，組成行政院層級的部會首長會議共 同研商解決對策與措施，此任務導向的會議組成是為了因應當時緊急的情勢，屬 於「應急」的性質，各部會在毒品相關的業務工作中並沒有增設人力。當此一應 急的會議形式變成常態之後，反毒業務於是變成各部會的任務之一，不過在相關 的業務人力與單位未獲得增設的情況下，各部會在毒品政策規劃與負責人員變成
「兼辦」的性質，導致在毒品政策措施的規劃與推動上就需視各部會的資源充裕
95 前面環境系絡的討論已有述及在替代療法施行之前，部會間的合作關係屬少見。