研究總結

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第六章 結論

本研究企圖藉由政策網絡的分析要素進一部解析地方毒品危害防制中心的 形成與運作實質內容，透過環境系絡、權力互動結構、行動者資源、策略、信念 幾個要素，輔以關係建構的歷程性分析，理解中央與地方在毒品危害防制中心的 政策執行內涵。本章主要是針對前面的分析結果做總結，並針對第一章的研究問 題做一回應，接著提出反毒政策建議，以及本研究的限制與後續研究建議。

第一節 研究總結

本研究針對的地方毒品危害防制中心政策執行過程的探討，其中的研究發現 大致可以分為以下五點：

一、毒品防制網絡的形成與發展植基於應急式的政策推動

在第四章我國反毒政策推展的歷史性檢視中，可以發現國毒品防制政策的規 劃與推動，大體與毒品問題的發展息息相關。當毒品問題趨於嚴重之際，相關的 政策研擬與嘗試於是因運而生，不過這樣的政策規劃與創新在我國財政困難、政 府員額精簡與反毒成效有限之下，對於毒品防制措施的後續人力與經費支援不 足，若再加上政府將毒品防制不列入施政優先考量時，反毒措施的推動可說是舉 步維艱，於是反毒措施的進展就必須靠之後再次爆發的毒品問題來迫使政府重 視，提出解決之道，我國反毒政策也在這樣的發展系絡之中，逐漸拼湊而成。此 政策發展路徑使我國的反毒政策具有「應急」的特性，關注於解決現有的困境，

難有持續性與完整性的政策措施推動。

減害計畫與地方毒品危害防制中心的政策推出算是上述應急特性的一項明

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顯例子，在我國毒癮愛滋病例劇烈增長之際，衛生署鑒於情勢之嚴重，於是引入 國外減害的思惟作法，推動美沙冬與清潔針具交換計畫，減緩毒品吸食對於社會 公共衛生的危害，也讓我國的毒品醫療戒治措施有了發展的方向。此新興的毒品 戒治醫療觀點發展方向與當時的改善治安對策產生連結，法務部在行政首長的重 視治安與毒品政策主責單位的壓力之下，急於尋求降低毒品吸食與治安改善的解 決之道，於是參酌民間專家學者的意見，決定負責推動地方毒品危害防制中心的 成立，配合當時減害計畫的施行，以需求面降低的戒治醫療、輔導、扶助措施作 為中心任務規劃的主要業務。此一中心組織的推動成立仍不脫於解決治安問題的

「應急」特性，冀望此一組織成立能根本解決毒品濫用與治安問題。

基於行政院毒品防制會報的政策討論與法務部長的決定推動，法務部承辦人 員接受部長指示主導中心任務規劃與推動中心於各地縣市政府成立，在法務部人 員的努力之下，中央部會間有了初步的組織連結與互動，而各地也相繼於 2006 年完成毒品危害防制中心的組織設立，並依循法務部的任務規劃開始推動相關輔 導任務與地方政府單位組織連結的行動。在地方中心組織的主責單位決定上，第 五章個案研究的討論提到地方政府鑒於當時毒品防制的重要措施－減害計畫由 衛生局負責，遂將毒品危害防制中心成立於衛生局，由衛生局主責推動組織設立 與中心反毒任務推動，地方衛生局就在法務部指導單位的種種政策要求、視導等 政策工具運用下，逐步拓展地方政府的反毒資源與組織連結，更在民間資源的連 結與協力上有了進一步的提升，然而目前中心的資源與業務推展面臨發展資源與 業務推展的困境。

二、網絡中行動者基於政策任務需求所採取的行動策略：建立

網絡、遊說與政策指導、尋找資源

在毒品危害防制中心的政策推動過程中，涉及中央部會與地方的政策網絡建

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立與連結，首先就中央部會而言，法務部承辦人員在中心組織任務的推動上，由 於事涉不同單位的專業與執掌，無法獨立推動地方毒品危害防制中心的運作，於 是「建立網絡」策略成為法務部承辦人員的主要行動策略，藉由成立工作小組的 方式連結相關部會的承辦人員，將不同部會的專業與單位措施透過小組會議作協 商、討論，結合各部會現有反毒措施與專業共同推動地方中心的反毒業務。至於 中央部會與地方政府的關係連結由於法務部於地方政府無直屬管轄的單位，加上 中心組織設立的措施無法源依據與足夠的經費補助，使得法務部不得不採取柔性 的道德勸說方式，派各地地檢署檢察長遊說各地縣市政府首長，希冀獲得縣市首 長的支持與承諾推動中心組織，也就在法務部人員持續的「遊說」策略的運用下，

地方政府一一成立毒品危害防制中心的掛牌與設置；在中心任務的推動上，法務 部亦採取較為柔性的「政策指導」策略，要求各地方政府能依循法務部的任務要 求來推動中心反毒任務，例如戒毒中途之家的合作等反毒任務，並透過獎勵、訓 練、觀摩等輔導措施來幫助縣市中心順利運作。

就地方政府的網絡連結而言，如第五章縣市個案研究的討論，地方毒品危害 防制中心在成立當時主要是依循法務部規劃的中心任務編組，尋求相關地方政府 單位的配合與連結，透過會議釐清各單位的任務工作與分工，並輔以其他政府或 民間單位的專業意見協助中心業務順利推動。在中心正式運作之後，中心人員鑒 於資源有限，只能以現有各單位的反毒措施繼續推動來因應，比較有進展的地方 為中心主責單位為了評比壓力與中心教育宣導、追蹤輔導業務能更順利的推動執 行，以「尋找資源」策略與其他政府和民間單位作更深入的連結，諸如職訓的轉 介與追蹤輔導的志工幫助等等，使地方反毒網絡連結的組織變得多元。

三、網絡中行動者在任務編組下的資源運用與資源依賴

延續第一個我國毒品防制政策「應急式」的特性，前已提及政府人力精簡與 財政困難成為我國反毒政策推動遭遇的最大阻礙，在人力、經費挹注有限之下，

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中央各部會以各自的人力、經費來推動各自的反毒業務，反毒業務的承辦人力變 為「兼辦」的特質，反毒業務的推動也散列在各部會原有的政策措施之下，毒品 防制業務因資源緊縮變成「邊陲化」。這樣的特質在毒品危害防制中心設立的政 策執行過程中仍延續，從負責的法務部到串連的衛生署、教育部、內政部等相關 部會，都是用原有的組織人力來推動、配合中心成立的任務，以其中主要負責的 法務部承辦單位來說，承辦人員必須在原有業務之下必須額外花心力處理地方毒 品危害防制中心的規劃與推動，在使用的人力、經費等資源都沒有增加的情況之 下，加重承辦人員的工作負荷。

法務部人員在中心整合任務的推動中，以「建立網絡」策略來回應中心組織 任務規劃與推動的需求，其中蘊涵的是在原有中央反毒工作分工的運作下，中央 各部會各有負責的反毒工作與執掌，法務部承辦人員依賴各部會原有的專業與反 毒措施來推動地方中心的業務，於是權威的依賴成為中央部會網絡串連的核心運 作思考，例如第四章討論到法務部人員以各部會原有的專業與措施來處理新增的 中心整合組織任務設計與業務推動，在中心業務的討論與措施規劃也以各部會的 專業與執掌來進行，換言之，任務需求的專業、執掌等權威資源的依賴是中央部 會網絡運作的核心驅動力，此也是承襲既有反毒任務分工的組織運作邏輯。

至於地方毒品危害防制中心的組織資源互動狀況算是中央部會運作模式的 鏡射。在中央法務部規劃的中心組織分組之下，主責的衛生局依循法務部的規劃 尋求社會處、教育處、警察局的連結與配合，政府單位之間的組織連結主要是依 據任務分工，隱含著專業、執掌的權威資源依賴模式，以各單位的專業推動相關 的反毒業務。除此之外，「任務編組」的中心組織設計讓中心組成單位的資源挹 注有限，必須仰賴原有單位的資源與經費來推動反毒業務，第五章討論提到主責 的衛生局一開始即用原有組織單位的人力來處理新增的追蹤輔導業務，直到人員 工作負荷不了才積極向外拓展資源，任務執行的需求促使中心尋求其他政府與民 間的資源連結與協力。至於其他單位目前主要是運用現有的人力與經費來推動中 心的業務，這樣的組織設計與資源依賴結構讓各單位負責的業務進展有限，各單

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位仍是從事原有的反毒工作，反毒任務的積極與變革程度不足。

四、網絡內的權力運作與互動樣態：單一機關主導的弱連結

第四章我國反毒組織的歷史性檢視中，我國從 1980 末期毒品氾濫問題嚴重 之時，即採廣泛的吸納策略，將原先主要負責毒品的法務部門擴充至其他相關部 會，同時也納入民間的意見，兩者都採會議的形式來進行毒品政策的論論與研 議。這其中最重要的當屬中央部會參與的中央反毒會報，此一組織間的互動模式 實質等同於政府分工的層級指揮鏈形式，由各部會負責與其業務相關的反毒任 務，反毒任務的推動具有「部門化」的特性，組織間的互動仍是以上級指揮下級 的權力運作方式，政策執行過程中網絡的互動與合作仍未出現。此一情形到了法 務部成立中心工作小組之後，有了轉變，各部會的接觸不在僅止於中央反毒會議

第四章我國反毒組織的歷史性檢視中，我國從 1980 末期毒品氾濫問題嚴重 之時，即採廣泛的吸納策略，將原先主要負責毒品的法務部門擴充至其他相關部 會，同時也納入民間的意見，兩者都採會議的形式來進行毒品政策的論論與研 議。這其中最重要的當屬中央部會參與的中央反毒會報，此一組織間的互動模式 實質等同於政府分工的層級指揮鏈形式，由各部會負責與其業務相關的反毒任 務，反毒任務的推動具有「部門化」的特性，組織間的互動仍是以上級指揮下級 的權力運作方式，政策執行過程中網絡的互動與合作仍未出現。此一情形到了法 務部成立中心工作小組之後，有了轉變，各部會的接觸不在僅止於中央反毒會議