第二章 文獻回顧
第二節 政策網絡的研究回顧
一、 萌芽期－次級系統研究的延續
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第二節 政策網絡的研究回顧
政策網絡概念的出現與相關分析模式的發展，與現實的政治實體轉變習習相 關。早先的官僚與中央集權政府模式逐漸面臨轉變，政府與其他行動者之間的相 互依賴性瓦解了政府的中央集權，使政府對於議題的控制與主導性逐漸減弱 (Rhodes, 1997)。在這樣的發展趨勢中，政策領域的網絡特性逐漸被學者理解與 掌握，從而發展出政策網絡的相關概念與內涵。其中以政策網絡的互動結構與政 策結果的連結提升了政策網絡分析概念的解釋力，讓政策網絡概念朝著理論建構 的路途前進了一大步。然而在前進的同時，迎面而來的是更加嚴峻的挑戰，政策 網絡的結構對於政策結果的影響僅是局部的，尚需考量行動者、系絡等其它因 素，基於此，學者擴充了原先政策網絡的論述，有與社會學習(Hugh, 2000)、新 制度論等其他理論概念內涵、研究相結合的，有建構分析架構、模式的嘗試，如 Marsh & Smith (2000)建構包含宏觀、中觀、微觀因素的政策網絡模型，有提出 歷史性的策略行動觀點論述(Hay, 1998; Hay & Richards, 2000)，希冀能完善的解 釋政策變遷。這些努力豐富了政策網絡的概念內涵與解釋，不過在政策結果的解 釋力提升效果有限，政策網絡概念本身所蘊含的特殊系絡化的特質，與理論解釋 力的通則化論述產生拉鋸，若再加上解釋對象的複雜性問題，政策網絡概念的發 展陷入一種難解的僵局。僅管如此，逐漸擴展與豐富的政策網絡分析要素仍具有 實務研究的價值，適宜作為本研究分析的理論工具。以下將針對此學術發展過程 進行介紹與回顧，並從中整理出本研究的觀察、分析要素。
一、萌芽期－次級系統研究的延續
多元主義模式與統合主義模式的缺失，造成次級系統模式研究的崛起。在之 前源自於美國多元利益團體競爭所形成的多元主義，與源自於歐洲的社會協商所 形成的統合主義模式，使得政治學界的研究從傳統的政府制度與國家焦點中，轉
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向更為多元的利益團體與社會團體互動的分析，相關的學界研究逐漸豐富化政府 活動的實質內涵。然而，多元主義模式與統合主義模式的諸多假設與分析概念有 其侷限，諸如多元主義忽略團體權力的不平衡現象，以及視國家為中立的被動調 解者的錯誤認定；統合主義的層峰組織的存在，事實上並不如其模式所述的具有 層級次的強制約束力，加上現實中的運作難以通則化，此種種缺失都一再的暴露 出原有模式建構的不足，Rhodes (1997: 31) 對此提出客觀的評論：
這些模式無法提供政府與利益團體關係的實際圖像，因為他們所提供的是一 般、宏觀層次的關係模式。事實上，政府與利益團體的關係隨著政策場域的 不同而有所差異。
此分析模式的不足讓政治學界的研究轉向現實政治權力運作的研究、觀察，欲從 中歸納與分析實質的運作內涵。在這樣的背景之下，「次級系統」(subsystem)的相 關研究逐漸出現，將焦點擺在少數的特權團體與政府的緊密互動關係。
次級系統中最為人所知的概念，當推「鐵三角」(iron triangle)利益聯盟關係 的提出，該利益共生關係主要是描述政策決策與審查法案時，在政府機構、國會 委員會與少數利益團體所形成的緊密連結與互動，主導了整個法案的運作與形 成。此由 Theodore Lowi (1969)所提出、強調的三角關係互動模型，描述了現實 政策運作的少數利益互動，這樣的觀察不只出現在美國的政治研究，在英國的研 究中亦出現少數行動者互動的權力觀察，其中最早期的研究為 Heclo & Wildavsky (1974)在英國財政部的公共支出決策研究，在該研究中將財政部比喻為村莊社群 (village community)，政策是由此社群中少數的行動者互動而產生（引自 Rhodes, 1997：35），故次級系統的研究與少數利益互動的觀察，亦延伸到英國的政治研 究、觀察之中。然而上述決策互動的「封閉性」特質，遭到了 Heclo (1979)的挑 戰，在他的美國政治觀察中發現人民對政府的需求逐漸增加，以及公共事務漸趨 複雜的發展之下，聯邦政府實無獨攬政策方案執行的能力，相關的中介組織就成 了聯邦政府依賴的對象，此也造成愈來愈多的行動者、組織進入政策場域，開放
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性與多元的組成份子將使得政府機構與相關團體的利益連結（諸如鐵三角的論 述）逐漸打破，取而代之的是以議題為中心的網絡，即「議題網絡」(issue network) 的形成。儘管上述所持的立場與見解的歧異，然而皆關注政策互動過程與權力的 運作，描述政策互動的概念逐漸累積，從上述的較封閉的「政策社群」概念22， 到較為開放性的「議題網絡」，逐步擴充政策網絡的概念與內涵。
在此互動關係觀察的學界研究，逐漸以「政策網絡」來指稱其研究內涵，一 來是由於互動關係強調行動者的「連結」，而「網絡」一詞的使用與連結樣態的 強調相契合，二來是因為網絡的思考逐漸跳脫過往機械觀的線性因果連結，以及 生物有機觀點的功能式因果解釋，對現實的認知轉變為社會組織與治理的「分權」
(Kenis & Schneider, 1991)，在此去中心化的認識論背景轉變下，網絡取代層級體 系(hierarchy)，成為描述社會運作與互動的概念。雖然學者的實證研究皆使用「政 策網絡」的詞彙，不過觀察與描述的對象實有不同，有關注於個別行動者的研究，
或是用來描述部門與次級部門的關係互動，更有用來闡釋國家與市民社會的宏觀 層面的關係23（Kenis & Schneider, 1991），依學者關注的焦點與系絡的不同，而有 不同的認定，學術的研究呈現多元發展的面貌24。
1970 年代的政策網絡研究，可說是處於概念建立的萌芽期，此時期的研究 承襲著次級系統的研究焦點，將研究重心擺在實質的政策權力運作與互動的觀 察，相關概念散見各政策的實證研究，且多作為描述政治現實的工具，概念之間 缺乏系統性的論述與因果關係的解釋，就連概念的定義上，僅針對觀察到的特質 作「隱喻」性的使用(Dowding, 1995)。不過隨著政策網絡的概念逐漸累積與增生，
鬆散的實證研究逐漸轉往系統性的理論化發展。
22 鐵三角的概念有強烈的政治制度特質，主要是以美國的制度性運作（三權分立）為主，造成 概念使用的侷限性較大，因而未受到後續英國學者發展政策網絡的青睞。
23 Kenis & Schneider (1991)的文獻檢視中，關注在個人的有 Hanf & Scharpf 的研究，關注在部 門與次級部門層次的有 Heclo & Wildavsky (1974)、Friend, Power & Yewlett、Heclo (1978)的研究，
宏觀層次的有 Katzenstein 的論述，這些皆屬於 1970 年代的研究、觀察。
24 這樣的特質貫串至整個政策網絡概念發展的過程，同時也造成政策網絡定義的歧異，此分析 對象與定義多元雖然豐富化了政策網絡概念的使用內涵，不過也阻礙了概念的理論化發展。
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