第四章 地方毒品危害防制中心的政策形成與執行
第一節 毒品氾濫與醫療觀點交織的政策議程認知與建立
二、 醫療觀點的實質變革有限
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治療機構與設備的規劃和設置、藥癮戒治與評估標準的研究、藥物濫用通報的彙 集與整理、戒癮機構的指定與稽核等，各自依其職掌的範圍進行政策推動與執 行，彼此有交流的部分僅見於觀察勒戒與戒治處遇中，醫院醫療資源的配合，以 及衛生署訂定「有無繼續施用毒品傾向評估標準」供法務部參考，並對於後續的 執行予以協助，整體來看，部會間合作推動政策的情況仍屬少見，多為個別部會 就其職掌與專業進行政策嘗試與推動。
二、醫療觀點的實質變革有限
「病犯」的信念變革著眼於吸毒者，不過在政府分工下的戒毒政策嘗試中，
吸毒受刑人的處遇上改變有限，單以醫療資源的提供來說，原先 1998 年公布施 行的「毒品危害防制條例」，條文規定原則上以醫院做為勒戒處所69，不過在後 續發展遭遇經費與精神醫療資源的不足，委託於醫院附設的勒戒處所僅於草屯療 養院附設 50 床，其他多於看守所、少年看護所設置，將原先屬於過渡性質的設 置場所70轉變為正式設置的主要機構71，醫療資源的連結轉為各勒戒處所與醫院 簽訂合作契約，由轉介的方式提供醫療支援。此一作法讓原先負責監禁處罰的監 獄、看守所等機構新增了戒毒業務人力與需求，法務部遂於 1998 年報請行政院 增置相關專業人力，1999 年透過國家考試招募到首批社會工作員於戒治所服務
（王媄慧、呂民璿，2004）。不過醫師的招募受限於國家財政困難，所能提供的 薪資過低，加上戒治機構內工作壓力繁重，致使醫師的招募一直無法順利進行，
再加上社工師、心理師的設置人數亦因國家財政困難而無法滿足戒治需求，整個
69 1998 年修正公布的毒品危害防制條例，第 27 條規定：「勒戒處所，由法務部委託行政院國軍 退除役官兵輔導委員會、行政院衛生署或省市政府於醫院內附設之。前項之勒戒處所，應於本條 例修正施行後一年內設立。在未設立完成前，得先於看守所或少年觀護所內附設，並由行政院衛 生署、省（市）政府衛生處（局）或國防部指定之醫療機構負責其醫療業務。」資料來源：立法 院法律系統 http://lis.ly.gov.tw/lghtml/lawstat/version2/04547/0454786103000.htm 瀏覽日期 2010/02/03。」
70 參見前註，依該條後項之規定，看守所或少年觀護所原為醫院附設前的過渡措施。
71 2003 年修正的毒品危害防制條例，第 27 條修改為：「勒戒處所，由法務部、國防部於（軍事）
看守所、少年觀護所或所屬醫院內附設，或委託行政院國軍退除役官兵輔導委員會、行政院衛生 署、直轄市或縣（市）政府指定之醫院內附設。」
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矯正體系的毒癮戒治醫療資源可說是嚴重不足，邱文禎（2007）即指出我國戒治 處遇計畫的專業人力與受戒治人數的比例高達 1:15，專業人力工作負荷過重，導 致戒治處遇計畫無法落實執行。在國家財政困難與醫療資源的合作有限下，吸毒 受刑人的處遇措施難有根本性的變革。
我覺得是當初整個政策上面的問題耶，尌是急於把那個（毒品危害防制條例）...
整個那個..尌是說這樣一個急於去推動，可是他背後應該要有的一個資源是沒 有做好的，應該是說..恩...一些的醫療院所其實是很懼怕這一群人，對，以 致於說當初其實在這個部份是沒有做好連結的，那問題是這已經施行..尌是說 已經通過了，尌是必定得推行，所以最後...那時候通過之後，其實變成說整 個那個治療的單位啦，原本尌是說從醫療院所尌轉移到所謂的那個監所去，阿 監所尌成立所謂的那個戒治所，從戒治所讓他們..尌是說美其名好像是獲得一 個 治 療 ， 可 是 實 際 上 根 本 不 是 ， 是 把 所 有 的 那 個 毒 品 犯 是 關 在 一 起 。
（LG9-1-E-57-1）
既然病人特質的觀點引入與衛生署的醫療論點息息相關，戒毒政策執行與推 動上理應往醫療層面大幅邁進，然而實際的發展上卻是仍以司法機構作為勒戒、
戒治的主體，醫療機構僅淪為配角的地位，造成這樣的發展與三項環境因素息息 相關，首先是戒治人力與服務拓展的當時遭遇了國家的精簡政策。肇始於 1980 年代於國際相繼出現的政府再造改革活動，由新右派主導的政府組織精簡與企業 化經營的風潮於 1990 年代後期吹向了我國，政府組織的精簡與瘦身成為了政府 業務運作的主導思維，一連串政府組織與員額的裁減相繼出現，1999 年的精省 可說是其中典型代表。在這樣的氛圍之下，毒癮戒治的相關人力規劃與經費爭取 遭遇到了空前的困難，原先於 1998 年報請行政院增置的戒治專業人員，於隔年 相關的預算遭到刪減72，在缺乏經費來源之下，醫院附設勒戒處所措施的推展面 臨困境73，儘管 2000 年法務部為了此事邀集行政院人事行政局、主計處、衛生 署、退輔會及衛生機關與醫療院所進行研討，不過實務的發展如前文所述，缺乏
72 參見 88 年的反毒報告書。
73 88 年的反毒報告書提及當時推動僅能以醫療與戒護設施、人力較完備之草屯療養院委託附設 之，其他設置計劃有待專案報行政院爭取。
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國家財政經費的支援下，各單位僅能就現有的部分來運作與推動，於是原先主責 的司法機關仍為主要戒毒業務執行的單位，真正醫療資源的引入仍屬有限。
國家財政困難與政府組織精簡的思考限制了毒品戒治的推展，不過若從醫療 體系的戒治專業人力與設備來看，也存在著一些問題。從 1994 年國家確立毒品 防制的重要性之後，衛生署在藥癮戒治的推動上可說是不遺餘力，諸如培訓藥癮 治療專業人員的教育訓練、補助藥癮治療機構改善治療設備，訂定「醫療機構辦 理藥癮治療業務評估標準」以鼓勵醫事機構的參與，以及藥癮治療機構的稽核、
季報制度的建立等等，可以看出衛生署的努力與用心，不過在藥癮治療的推動畢 竟屬於起步的階段，專業治療的機構與人力無法跟上法務部的規劃，於 1996 年 法務部因應毒品危害防制條例中勒戒處所設立之規定，開會決議由衛生署協調醫 療機構予以支援，衛生署原先請各地衛生機關指定醫院附設，並研提設置計畫，
不過當時地方的戒癮人力、設施、空間等尚未完備，表達設置之困難74，顯見戒 癮治療的醫療資源在規劃之初即遭遇不足的困境，後續雖持續培訓與設立精神治 療的相關醫院與機構，不過戒癮治療的資源仍未普及，集中於少數幾家大型的醫 院與精神醫療院所，戒癮醫療資源的分配不均亦成為當時推動毒品戒治處遇的一 大障礙。
除了財政、醫療資源的不足與不均之外，戒癮的困難成為毒品戒治醫療措施 推動的最根本性問題。依李志恒（1997）所述，國內三家主要的煙毒勒戒處所－
台北市立療養院、省立草屯療養院及高雄市立凱旋醫院的戒癮經驗顯示，吸毒者 治療後的再發率極高，以海洛因為例，追蹤結果發現半年內大約 80~90%的戒癮 者又再犯毒癮，這樣的成果顯示了醫療面向在毒品戒治的幫助有限。從研究與國 外經驗來看，戒毒過程可分為「解毒」、「心理復健」及「社會適應」三個階段，
解毒期在幫助戒癮者度過「戒斷症候群」所出現的生理不適現象，醫療在此時期
74 反毒報告書中指出，當時台灣省政府衛生處以人力、設施及空間困難及先開辦精神科業務為 由，表達設置之困難，故衛生署重新選取較具規模及發展空間之精神醫療院十家，協調其附設勒 戒處所，所需員額由衛生署與法務部共同向中央反毒會報提案擴編，所需經費由法務部編列預算 支應。
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扮演重要的角色，不過後兩個階段則是戒癮者心理重建與再社會化的歷程，此時 期心理諮商與社工人員的角色反而比醫療人員來的重要（李志恒，1997）。綜觀 整個戒毒的歷程，其實戒癮者自己的心理因素是戒毒能否成功的關鍵，因為當完 成解毒期時，毒品的依賴不再是生理層面，而是吸毒者心理依賴的問題，一旦吸 毒者耽溺於毒品所帶來的愉悅感受時，再加上外在環境的壓力與影響，戒毒成功 的機率可說是非常低，這也解釋了毒品吸食再發率極高的問題。針對戒毒工作，
某地方心理輔導人員即表示：
尌我比較看到的是他個人，他們有那個尌是..身、心理的那個..依賴的問題，
我覺得那個對他們來講尌很困難，非常困難啦，因為那個依賴很強，所以我覺 得那個要戒毒..很困難啦，那我們的協助上是會幫助他去作一些些克服的工 作，可是有的時候..也會有外在環境的影響，對啊，所以那個誘因很多，對啊，
那尌是..我是覺得這是一個很困難的工作，所以有時候會想說"一日吸毒嘛，
終身戒毒"，這是醫生名言。(PS2-1-E-52-1)
複雜的環境因素影響與心理依賴的難解，成為戒毒的主要障礙，對此現今的精神 醫療能著力的地方與提供的輔導協助實有所侷限，某地方衛生局人員表示：
你今天如果說毒癮的戒治是一個很重要的一環，那今天醫院裡面的精神科醫師 有沒有去思考這些族群你所採取的方式是怎樣子，那我會發現是說其實沒有特 別的..特別的想法，是說對於毒品的個案要怎麼做，也許是因為現在目前醫療 戒治在對毒品的部份是有侷限，在醫療上是有侷限，所以他們沒辦法做到太
你今天如果說毒癮的戒治是一個很重要的一環，那今天醫院裡面的精神科醫師 有沒有去思考這些族群你所採取的方式是怎樣子，那我會發現是說其實沒有特 別的..特別的想法，是說對於毒品的個案要怎麼做，也許是因為現在目前醫療 戒治在對毒品的部份是有侷限，在醫療上是有侷限，所以他們沒辦法做到太