第五章 地方毒品危害防制中心的成立與運作
第二節 中心的政策網絡形成與策略運用
一、 被動配合的任務推動
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一政策執行運作過程中，前期法務部門的主導與協助扮演重要的角色，讓地方毒 品危害防制中心能正式成立與順利推展毒品戒治、輔導業務。而當中心運作逐漸 成形之後，中心組織主要負責的衛生局人員在中央政策任務的達成與資源不足的 情況下，向外尋找可運用與連結的資源，就在此一過程之中，地方毒品防制的網 絡逐漸成形，衛生局也逐漸扮演中心運作的主導角色。
一、被動配合的任務推動
在檢察長遊說與地方首長的承諾下，縣（市）府各單位遂依據首長的指示開 始了中心的組織連結、互動。前面已提及由於減害計畫的原故，使得地方毒品危 害防制中心主要設立在衛生局，故在縣長指示衛生局長負責中心組織的設立之 後，衛生局長即指定承辦的單位進行組織籌組的協調作業，依法務部所擬的組織 架構與任務尋找負責的縣（市）府單位，進行接觸與連結的動作，召開密集的籌 備會議協調、討論各單位的任務、職掌規劃與推展策略，整個中心設置的籌備與 推動以衛生局為主要的負責單位。中心成立之後，為了研擬與推動中心的戒治輔 導措施，達成中央的政策要求，該中心結合其他政府與民間力量的參與，邀請地 檢署、專家學者、教育人員、監獄人員、醫療人員、民間團體人員擔任委員，在 中心推動委員會中參與中心業務的討論，提供專業的意見。
毒品危害防制中心成立前後在運作上都差不多，比較特別的尌是當時在成立 後，我們有邀請專家學者來參與中心的推動，而且各局處室會每季定期參與工 作小組會議，討論工作的推動成果與問題，另教育處係負責教育宣導組，中心 一共分四組，每次會議各組會針對自己負責的業務事項提出工作計畫及成果報 告，然後一起推動反毒工作。(LG5-1-P-1-1)
就在上級指示的任務之下，各單位承辦人員在反毒業務上開始組織之間的互動與 連結，互動形態呈現縣（市）府單位為主，其他政府組織與民間輔助的網絡結構，
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架構去發展，大概整個重點是放在這樣」(CG1-1-S-9-13)。122 早期與戒毒中途之家合作的任務要求，可以說是其中的明顯例子，近來的戒成專線、單一資
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有點像設置的一個要點，可能它（中心）分為哪幾組，那哪幾組要做什麼事情，
大概尌是初步這樣子，所以在這一個部份來講的話，還是由各地方縣市政府自 己去斟酌，尌是有關於它（中心）這個操作面上要怎麼來操作，不過因為它已 經分組都分好了，所以對於各組的業務內容，其實各組大概都有知道，尌是包 涵說警察局他們要做什麼，社會處要做什麼，教育處要做什麼，甚至其他相關 單位要做什麼，其實都在這裡面這樣子。(LG2-1-P-3-1)
再者，法務部指揮體系下的地檢署人員不僅是扮演中心成立的遊說者角色，就初 期的業務推動來說也扮演主導者的角色。深入早期的發展過程來看，該縣市地檢 署人員在成立初期即接獲法務部上級單位的指示要求地檢署反毒業務人員與地 方防制中心做合作與整合123，共同推動反毒工作，於是當時地檢署人員會同中心 負責人員開始尋找推展業務的人員與地點，接觸諸如心輔團體、醫院等政府與民 間團體，邀集這些人員開會討論業務的執行與功能性的連結，慢慢形成中心與其 他組織的互動形式。在這個過程中，原先就處理有關吸毒者輔導、戒治業務的地 檢署人員扮演比較主導的地位，引導中心組織的業務運作與資源連結，對此，地 檢署人員即在訪談中提到早期主導者為地檢署，當時互動時主要的思考為：
我覺得地檢署他比較是處於一個指導的單位耶，應該說這個雛形是來自於法務 部嘛，他希望有這樣子一個功能性的這樣一個中心能夠成立，那其實我們尌是..
比較是去連結，比較主動性去希望把這樣一個概念告訴我們地方上的一些地方 機關，希望透過他們去做更多的連結，我覺得地檢署應該是站在比較這樣子一 個立場。(LG9-1-P-9-1)
有兩項例子可以論證地檢署在中心業務推展初期扮演主導的地位，第一為戒毒中 途之家的協助，當時在法務部的命令要求下，希望各地毒品危害防制中心都能與 民間團體合作戒毒者收容中途之家，在法務部的任務要求下，該地中心人員於是 尋思合作的民間團體，此時由於地檢署業務原先就與這類團體有所接觸與轉介收 容，於是地檢署人員在徵詢中心人員的同意之後，著手促成中心與民間團體的合
123 地檢署人員於訪談中有提供當時法務部承辦單位人員的內部信件，指示各地地檢署反毒業務 人員協助推動中心的運作。
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作，辦理戒毒中途之家的合作業務124。第二，在吸毒者輔導就業部分，一開始與 職訓單位的接觸與連繫也是由地檢署人員主動邀集中心人員、縣（市）府單位跟 當地職訓局作聯繫與接洽，討論吸毒者輔導就業的計劃推展與運作125。由上述兩 個例子即可得知在初期業務的運作與組織的連結上，地檢署基於上級長官指示與 反毒業務的推展，扮演比較積極的組織串連與業務推展角色。整體來看，法務體 系的引導與指揮是該地毒品危害防制中心成立初期運作的主要驅動力。
相對來看，縣（市）府單位在法務部的指導與縣市首長承諾推動之下，初期 扮演比較被動配合的角色。以主責單位衛生局來看，當時接獲首長指示負責推動 之後，隨即積極連繫縣（市）府單位進行協調與整合，在中心籌組過程扮演關鍵 角色，如前所述。然而這樣的組織連結主要是依循法務部規劃的組織架構，由承 辦人員被動配合籌備，對此承辦的衛生局人員提到：
所以我們那時候其實我們 XX（主政業務）這邊，我個人覺得是比較被動性的，
局 長 會 指 派 負 責 的 單 位 、 人 員 ， 那 我 們 尌 被 要 求 要 負 責 處 理 這 一 塊..(LG2-1-P-28-13)
上述引文提到的被動特性不僅止於組織的籌設，更顯現在中心任務的推動，詳言 之，當時法務部將中心反毒措施的重點放在減害計畫的推展與吸毒更生人的追蹤 輔導上，前項業務本就屬於原有衛生署推動的毒品戒治措施，該項業務由原先負 責的單位來負責，至於出獄的吸毒更生人追蹤輔導、協助部分，則由中心主責單 位負責推動，此新增業務讓負責的單位人員面臨兩個難題，首先是業務不熟悉的 問題，減害業務雖由衛生局人員來負責推動，不過實質的進行是衛生局協助醫院 與藥局設立美沙冬服藥點與清潔針具的交換點，衛生局人員並未直接接觸吸毒 者，而且之前毒品宣導防制業務的接觸對象僅於未吸食毒品的族群126，不過新的
124 此處從地檢署人員(LG9)的訪談中得知，原先地檢署即透過更保與民間戒毒團體有所接觸，
故地檢署對這類團體較為熟悉，積極促成雙方的合作。
125 此處與地檢署吸毒者二犯減害計畫業務推展有關。
126 包括反毒宣導的業務推動。
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任務卻使得中心主責單位人員必須直接接觸吸毒者，對其進行追蹤輔導與相關資 源協助，對於中心承辦人員來說並無處理該項業務的經驗與專業，造成推動業務 的一大難題。
尌是說你這些專業人員你要訓練嘛，那你要去做後續的輔導，那種心理的、生 理的，甚至到醫療的戒治，這跟原單位業務相關..其實有限啦，可是剛剛說..
如果講白一點，尌是根本尌是沒有相關啦……所以推動起來當然會覺得..如果 今天是交到我們單位同仁來做的話，可能他們的壓力會更大，因為他們不知道 該怎麼做。(LG2-1-E-23-1)
其次，中心的業務運作上，法務部當時經費的補助主要是以申請行政院第二預備 金挹注各地中心衛生局設置開辦費，就人力費用的部分並無相關的資源補助127， 變成中心的承辦單位必須從原有單位的人力來加以運用，此與前項問題結合來 看，變成中心業務推動一來新增大量、毫無經驗的輔導業務，二來無相關的人力 經費挹注，變成現有的人力必須處理新增的龐大業務，導致主責中心業務的人員 業務負荷過重，難有積極的推展作為128。
如果連主要負責的業務單位本身都自顧不暇，對於推動其他縣（市）府單位 的反毒任務部分更無餘力，淪為反毒業務的各自規劃與推動，各單位在資源沒有 挹注的情況下129，僅能就現有的反毒業務措施配合衛生局辦理。衛生局人員
（LG2）在訪談中指出在中心「任務編組」的組織設計與缺乏相關資源補助之下，
多由原有各單位的反毒業務繼續推展，中心做一個成果的整合呈現130。
127 人力經費沒有補助其實就當時法務部的思維來說，抱持反毒業務地方亦必須出力的看法，於 是挹注中心運作的部分經費。
128 衛生局人員(LG2)提到當時在中心業務的承辦上，在局長的強制性要求該單位主責中心業務，
於是配動接受新增的中心業務。
129 法務部的經費主要挹注衛生局的醫療戒治與開辦費，對於中心其他組織而言並未有經費的挹 注。
130這樣的策略運用內含欠缺主軸目標的問題，讓中心的反毒措施推動顯得零碎與分散，對此衛生 局人員即提到：「你現在變成是中心的一個所謂的督導考核就變成是所有的人資料跟藥物有關
130這樣的策略運用內含欠缺主軸目標的問題，讓中心的反毒措施推動顯得零碎與分散，對此衛生 局人員即提到：「你現在變成是中心的一個所謂的督導考核就變成是所有的人資料跟藥物有關