第二章 我國高齡者健康照護政策
第二節 我國長期照護 2.0 十年計畫
經過李世代（2010）整理，「長期照護」（long-term Care）體制化，是在 1990 年代歐美、日本等先進國開始。這是因為「疾病慢性化」、「健康問題障礙化」所 造成。這種狀況首當其衝的是老人；後者又多指向身心障礙者。上述二種狀況使 照護老人與身心障礙者，尤其前者，除了醫院照護之外，還有生活的照護，因此 照護的內容複雜化，包括了醫藥的、護理的、社會的，而且在時間上長期化。加 上，1960s「人權」思想再次被倡議，老人與身心障礙者的人權，尤其後者被特 別著重。老人照顧更牽連到代間倫理問題。使得「長期照護」體制在本世紀各個 國家，只要人口老化到一種程度，莫不予以看重。
就前述一節整理的我國長照制度發展可知是在1998 年衛生署先以「老人長 期照護三年計畫」肇始，2000 年更有「建構長期照護先導計畫」，2003 年政府又 以建立「全民性長期照顧保障制度」為施政目標。2006 年提出「長期照顧十年 計畫」。2009 年開始規劃「長照服務法」、「長照保險」。2012 年提出 2013-2016
「長照服務網計畫」，2015 年立法通過「長照服務法」，2017 年實施。
去年底今年初，政府即陸續公布有關高齡者照顧之「長照2.0」政策，以別 於前政府過去十年所推之「長照1.0」。
本節文字在釐清長照2.0 服務設施體系的軟硬體規則究竟為何？首先可知政 府所推的「長照2.0」服務對象主要為失能失智者，以及衰弱老人。
2016 年民進黨經選舉，一方面推舉了多位社福專家為立法委員，取得政權 後隨即進用了相關學者入閣，推動長期照顧政策。
2016 年 12 月衛生福利部提出「長期照顧十年計畫 2.0」（106 至 115 年）之 核定本。可說是新政府推動建置「高齡與長期照顧顧網路」認真之作。雖然不盡 完善，但已具初步規格與型態。
與過去馬政府衛福部施政上，雖延續長照1.0 計畫，推出長照 2.0。但後者 最大不同，在於一方面更清楚勾勒出長期照顧的網路藍圖，並開源設基金，以期 全面推動。但是也有學者批評（薛承泰，2017/04/09），長照 2.0 仍顯燥進，沒有 較整體的體察當前與未來數年間的社會「老化」之推移問題與狀況。沒有採取一 種更細緻、漸進的作法，反而提出之計畫屬某種程度的揠苗助長。
一、 長照需求
依2016 年國發會的推估，我國 2018 年將屆「高齡社會」，老年人口比達14.5%
（343.4 萬人）；2026 年則進入「超高齡社會」，比率達 20.6%（488.1 萬人）。其 老化速度在世界各國而言，是相當快的。尤其依各縣市的老年成長人口來看，地 區性的差異真的非常大。
若依內政部人口統計，可知我國2017 年 2 月老化指數破百（65 歲以上老人 人口數超過14 歲以下幼年人口數），達 100.18。若依各縣市劃分來看此指數由大 到小，可觀察到一些現象。
表2- 2：各縣市都老化指數排名
（資料來源：2017/03/10 聯合報（內政部））
1. 普遍的，農業縣的老化指數偏高。
2. 普遍的，院轄市、省轄市偏低。
3. 偏高的部分，嘉義縣竟然達 177；倒是基隆市是省轄市中很特別的一個，達 129.97，但它並不是農業縣。
4. 指數列於中間者 110s，有三個院轄市：台北市、高雄市、台南市，也包括金 門縣。前三者畢竟為大型老城市，與老人福利本來就好應有關。金門縣福利 更是好，居住環境亦算佳。但農業縣的花蓮、苗栗縣也被列入，其原因應與 農業有關。
5. 偏低者，連江縣有很特別的狀況。新竹縣市、台中市、桃園市只達 70 多到 60 多，顯示年輕世代由四週農業縣湧入者多。新北市與嘉義市指數於 90 多 之間，也呈現年輕世代彙集之狀況。
很顯然，針對高、低差很大的縣市，地方政府長照做法應有相當不同的思考。
甚或該考量如何使各轄區內不同世代人口數能夠較均衡的發展，才是正確的人口 政策。
若單看六都的老年人口數及比率、老化指數。台北市老年人口比率15.55%
及老化指數111.73 均為六都之冠。而且將於 2020 年即已由「高齡都市」邁入「超 高齡都市」，台北人口趨勢顯示青年人口正遷出。原因之一有稱是房價太高，年 輕人買不起，因此遷往新北市。
表2- 3：六都老年人口比較
（資料來源：2017/02/06 聯合報（內政部））
相反地，新北市到台北市工作的年輕人很多，由三重「進城台北市」的機車 族已成為相關道路之奇觀。基隆市年輕人到雙北市工作者亦多，但仍留下不少老 人於市內。即使新北市都市化程度不高的區，如平溪、雙溪、坪林、貢寮、石碇，
老人人口比率還是很高。相反地的都市化程度高的區，如板橋、三重，則老年人 口比率則低很多。
二、 三等級設施的設計
政府政策上已訂三等級服務設施體系：A 級「社區整合型服務中心」；B 級
「複合型日間服務中心」；C 級「巷弄長照站」。三等級設置的數量依行政區劃，
以及國中學區來計算，卻未依老年人口分布來計算。
1. A 級：每一鄉鎮市區至少一處，依人口數酌增。已在社區服務長期耕耘，像 是日照中心、醫院，能同時提供居家服務和日間照顧兩項服務，須具備跨專 業團隊經驗能力，主動協調與連結社區裡的B 級、C 級單位資源，並透過社 區巡迴車，串連A 級、B 級與 C 級服務，提供彈性、整合的多元照顧服務。
2. B級：每一個國中學區（註1
3. C 級：每三村里設一處。由現行長照服務單位辦理，或由社區的基層單位，
如：社區發展協會、村（里）辦公室、老人服務中心等轉型設置，提供近便 性的照顧服務，例如：臨時托顧、長輩共餐，以及預防失能或延緩失能服務，
以鼓勵輕度失能的長者走出家門，參與社會，落實在地老化的政策目標。（資 料來源：衛生福利部社會及家庭署FB）
）一處。已在社區提供長照服務的單位，像是居家 服務單位、日照中心等，除提供既有服務項目外，視轄區中長輩或失能者的 需要，再擴充服務能量，辦理不同的服務，例如：日間照顧服務，擴充辦理 居家照顧服務。
三等級服務的內容以及可能設置這三等級服務設施的場域如下表列：
註1：一般教育界所謂「國中學區」是指？
表2- 4：長照 2.0 服務體系建構之 A-B-C 服務點規劃
（資料來源：衛福部105 年 8 月 3 日長照十年計畫 2.0 溝通說明會會議資料）
三、 推動策略
社區服務體系推動策略：以「培植」社區整合型服務中心（A 級）、「擴充」
複合型服務中心（B 級）、「廣布」巷弄長照站（C 級），並視各地區的資源多寡，
來試辦適合的運作模式。當地的服務資源多，有單位可辦到居家服務和日間照顧，
也就是社區整合型服務中心（A 級）。如果有這樣的資源，就希望推 A-B-C 模式。
若是偏鄉資源不足的地區，適合試辦B-C 模式，由區域內居家服務單位或日照中 心擔任複合型服務中心（B 級），並結合 C 級單位，強化資源串連。
四、 設置數量
若以「社區」空間的角度來看上述三等級服務設施，可如衛生福利部繪製的 示意圖（見下圖一）。但是依此圖來理解長照2.0 的服務體系三等級設施設置數 量，顯然其中有矛盾之處。下圖顯示了一個A 級之下有 5 個 B 級，而每個 B 級 之下可有3 個、2 個或沒有任何一個 C 級設施。但是前表統計全台三等級設施數 量，可知大致有1：2：6 的數量比例。可是下圖顯示的 B 級有 5 個，相對於一個 A 級，11 個 C 級，換言之三等級的數量比是 1：5：11，並不合全台的統計數字。
各等級設施的種類，事實上，若以前表所指明的三等級設施所在之場域，各 有3 或 4 種，其中「衛生所」在三個等級都有出現。「日照中心」出現於 A、B 二級。至於「偏鄉長照据點」此名稱還較少見，只出現於A 等級，應該是為偏鄉 沒有「醫院」、「護理之家」、「衛生所」、「日照中心/小規模多機能」，而設想提供 A 級服務之新設施。然而我們的「偏鄉」真的沒有「衛生所」嗎？
圖2- 1：長照 2.0 服務體系建構之成立社區整合型服務中心
（資料來源：衛福部105 年 8 月 3 日長照十年計畫 2.0 溝通說明會會議資料）
五、 軟體
綜上所言，一方面可見長照2.0 服務設施體系，其實不能拘泥於硬體的「處」，
而重要的是軟體的「處」，關鍵尤其在各級的服務內容：
1. A 級中心組成「社區健康照顧團隊」，扮演「提供 B 級與 C 級督導與技術支 援」。「結合區域醫療資源，轉銜在宅點臨終安寧照顧」。看來它也同時應包 含「長照管理中心」，以關照轄區內各高齡者（尤其失能、失智者），評估 並給予A、B、C 級適當服務。只是匯集服務供需資訊以及相關人力之「長 照管理中心」仍需要一個落腳地點與硬體設施。所以它可以附屬在醫院、
護理之家、衛生所、小規模多機能/日照中心；也可以在偏鄉新設置「長照 据點」容納之。相對的，在這個「鄉鎮市區」，行政區域也應該有醫院、護 理之家、小規模多機能/日照中心、衛生所。換言之，針對失能、失智較嚴 重之高齡者，提供醫療、護理、養護、團體家屋、日間照顧，甚至安寧照 顧的服務。
2. 至於在每個國中學區內設置的 B 級「複合型日間服務中心」，則應包括有日 照中心/日間托老据點、各類診所，加上物理治療、職能治療診所、衛生所，
以服務居家老人、輕度失能、失智者。而最好各診所知醫師可以匯集組成
「社區醫療群」，共同照顧學區內之居家各式老人，尤其輕度失能、失智者。
以上之觀察與理解，看來我國都市裡的一般小社區（國中學區），仍多 缺乏「職能治療所」、「日照中心」，前者也就是國外所謂的"short stay”，給
老人失能發生時，到此學習如何正確使用失能的身體維持日常生活，以便 回家後能正常無虞的過日常生活，而不會發生意外。
3. 「巷弄長照站」基本上也是服務居家之高齡者，有衰弱、輕度失能者、以 及失智者。提供的服務有短時數看顧的「照顧服務」，以及預防保健、體適 能（註2
六、 服務人口
）、問安、訪視、餐飲、自力支持等。有關的設施有「居家護理/居家 服務站」、「社區照顧關懷据點」、「樂智据點」。前者提供給居家失能、失智、
衰弱老人護理及一般家務、餐食服務。而後兩者為居家高齡者可前往之社
衰弱老人護理及一般家務、餐食服務。而後兩者為居家高齡者可前往之社