換發權利書狀

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引爆衝突，正值大舉清鄉而民間尚未平靜之際，台灣省政府仍要求各縣市政府應 於 1947 年 8 月中旬以前，完成編造土地登記總簿³⁸⁰。此際，距 1947 年 6 月底，土 地權利公告完成之日（本文按，依法公告完成即應編造登記簿），僅為時 1 個半 月，於前開期限內即須完成所有登記工作。再者，台灣省政府依內政部所發布之

「業務人員工作計算表」之規定，通令各縣市政府，地政事務所之繕寫（登記）

人員，每人每月須繕寫登記簿 2,500 宗；而且，各縣市政府應擬定編造土地登記 簿及繕發書狀業務進程表，呈報台灣省政府民政廳³⁸¹。

當時，係採各地政事務所競賽方式，予以評比。各地政事務所為爭取成績，乃 違法將日治時期土地台帳或不動產登記簿內容，抄錄於所編造土地登記總簿 中，且此種抄錄情形相當普遍³⁸²。同時，為趕辦繕造土地登記簿，允許雇用臨時 人員從事繕填書狀，又因審查及登記人員素質良莠不齊，法制觀念未臻健全；所 以除有前述抄錄之情形外，亦有以日治時期贌耕權，賃借權等非我國法定物權，登 記於土地登記總簿。至於，在土地權利主體部分，亦有將不合我國法律規定之權 利主體加以登記，如祭祀公業、神明會³⁸³、會社、財團等登記名義人。此外，登 記名義人登記時，亦有未記載其住址或住址記載不全等情形。由於前述問題相當 龐雜，因此至今仍有不少未能解決者。

二、 換發權利書狀

土地登記總簿編造完成後，應即發給權利人土地所有權或他項權利證明 書。台灣省政府通令各縣市政府，於 1947 年 8 月底以前，應完成繕校書狀工作，並 於同年 9 月底前，完成書狀發給。惟因編造登記總簿工作遲延，又因二二八事件

380 參閱台灣省政府民政廳 36 年 8 月 2 日參陸未冬民地甲字第 168 號代電，收錄於台灣省 政府民政廳地政局『台灣省地政法令輯要上冊』207 頁。

381 參閱摘抄部頒業務人員工作計算標準表（台灣省政府民政廳 36 年 9 月 4 日參陸甲支民 地甲字第 229 號代電）收錄於台灣省政府民政廳地政局『台灣省地政法令輯要上冊』

208 頁。

382 王瑞棟「台灣未登記土地清理之研究」政治大學地政系碩士論文（1973 年）66 頁。

383 依民法總則施行法第 6 條規定：施行前具有公益法人性質而有獨立財產者，視為法 人；復依同法第 9 條規定，第 6 條至第 8 條之規定對於祠堂、寺廟及以養贍家族為目 的之獨立財產，不適之。亦即祭祀公業及神明會既非法人，無權利能力，自不得為權 利主體。

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第七章 土地登記制度之再轉化-權利及托崙斯混合之登記制

及紙源缺乏，故造成發狀工作延擱³⁸⁴。

實際上，台北市係從 1947 年 11 月才開始發狀³⁸⁵。截至 1949 年 12 月中旬，台 灣省對於所有權狀發給完成 80.3%，他項權利證明書發給僅完成 58.1%，共有書 狀發給完成 78%³⁸⁶。而台北市在 1949 年底，尚有所有權狀 15,732 張，他項權利 證明書 4,913 張，共有人書狀 14,344 張等相當多數量之權利書狀³⁸⁷，未發給權利 人。

由以上數據顯示，發給書狀工作，進行並不順利。為此，台灣省政府再於 1950 年年初代電³⁸⁸各縣市政府，規定：「所有土地權利憑證繳驗換發權利書狀 未了工作，應迅行趕辦結束，至於尚未發給之土地權利書狀，應由各該縣市政府 及管理局，將人民換領手續力求簡便，分區派員實地換發，且統限於 1950 年 3 月底前，全數換發清楚，以便人民管業」。

第三節 視為無主土地之處理

依 1946 年修正之土地法第 57 條規定，逾限未申報或補繳文件者，其土地視 為無主土地，由該管縣市地政機關公告之，公告期滿，無人提出異議，即為國有 土地之登記。但事實上，土地法典制定時，並未有如此規定。究竟當時中央法令 規定如何，以下將先說明有關規定，次再論敘台灣適用之情形。

第一項 法令之由來及其相關規定。

於 1930 年土地法典制定後，其規定申請登記之土地權利，於公告期滿無異 議，或經調處成立或裁判確定者，應即為確定登記；至於，逾登記期限無人申請 登記之土地，或經申請而逾限未補繳證明文件者之土地，並無得將其土地視為公

384 台灣省參議會秘書處『台灣省參議會第一屆第一次大會特輯』82 頁。

385 台北市文獻委員會『台北市志^{卷 三}政制志地政篇』36 頁。

386 參閱台灣省各縣市換發權利書狀繕造換發數量一覽表，收錄於台灣省政府（編印）『台 灣省政府施政報告』（1949 年）10 頁；此外，據該施政報告稱私有土地換發權利書狀 已達百分之九十四左右，所餘未換發書狀土地，其中公有部分大都因權屬尚待確定，私 有部分有為不在地主及無主代管土地。

387 台北市政府秘書室（編印）『台北市政概況』（1950 年）131 頁。

388 台灣省政府參玖子世府綱地甲字第 124 號代電，收錄於台灣省政府民政廳地政局『台 灣省地政法令輯要第二集』35 頁。

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有之規定。

土地法制定後至 1936 年 2 月 20 日才施行，但早在土地法施行前，依「辦理 土地陳報綱要」（1934 年 6 月 30 日，行政院頒行）規定，其隱匿不報之土地，於 陳報結束後，由鄉鎮公所暫管，如經 3 年仍無人聞問，視為無主土地，作為地方 公產（第 22 條）³⁸⁹。即有將逾期陳報者之土地，收歸鄉鎮所有之規定存在。

土地法施行後，大陸各種地籍整理法規亦有與「土地陳報綱要」相似之規 定，得將逾限申報者之土地，經代管一定期間後，收歸公有。例如，依「城市公 有土地清理規則」（1936 年 4 月 30 日，行政院發布）規定，辦理土地登記之地 方，逾期無人聲請登記之土地，應由主管地政機關視為無主土地，依登記法規公 告，如期滿無人異議，即作為公有土地登記（第 2 條）。復依「地籍整理條例」

（1943 年 12 月 17 日公布、1945 年 12 月 12 日修正公布）規定：其逾公告期間 仍無人申請之土地，應由政府代管到抗戰結束後 2 年為止，其代管辦法由中央地 政機關定之（第 8 條）³⁹⁰。又，因其授權而訂定之「縣市政府代管逾期未登記土 地辦法」（行政院 1944 年 7 月 2 日核准）規定：凡經辦理土地登記之區域，逾 期未登記之土地，由縣市政府依本辦法代管之；其代管期間，至抗戰結束後 2 年 為止，期滿仍無人補行申請登記者，即視為公有土地列入公有土地清冊（第 2 條、11 條）³⁹¹。

嗣 1947 年，修正之土地法公布施行，規定逾限未申報或補繳文件者，其土 地視為無主土地，由該管縣市地政機關公告之，並為 2 個月以上之公告，公告期 滿，無人提出異議，即為國有土地之登記（第 57、58 條）。

修正之土地法之所以會有如此規定，溯其源流，係早在 1936 年中央政治會 議下設之土地專門委員會研修土地法時所提出之「修正土地法原則」，已有如此 之意見存在。依該原則第 9 項說明：「逾期無人聲請登記之土地，應參照城市公 有土地清理規則第 2 條之規定，經公告後，作為公有土地登記，庶使人民不敢隱 匿不報，而登記可以如期結束。」由此可知，土地法第 57 條之修正³⁹²，是為土

389 廣東省第政局（編印）『地政法規彙編』（1938 年）上輯 153 頁。

390 台灣省行政長官公署民政處地政局、秘書處編輯室『地政法令輯要第一輯』65 頁以下。

391 台灣省行政長官公署民政處地政局、秘書處編輯室『地政法令輯要第一輯』109 頁。

392 就修正後規定而言，有以下問題：1.對土地總登記之公告（土地權利公告及無主土地

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第七章 土地登記制度之再轉化-權利及托崙斯混合之登記制

地總登記可在預定時間結束，因此將逾期無人聲請登記之土地，經公告後，收歸 公有，希望藉由此一規定，迫使人民不敢匿報。申言之，該法條之規範對象，係 為已有所有權人之土地，並非真正之無主土地，但因權利人違反法律之強制規 定，其土地被法律擬制為無主土地，並適用無主土地之法律效果。

重要者是，土地法修正後，人民得於公告期間內補行申請土地登記，而不致 被收歸國有；所以，代管或公告期限之長短、公告之處所及催報工作之落實，即 顯得重要。

事實上，由於我國土地總登記繼受自德國權利登記之制度，擬於數個月內將 一定區域內土地，強行確定所有公、私土地產權之規定，忽略了我國當時政治動 蘯之社會背景，與德國人民向來習於公示之慣習³⁹³，有所不同。因此，此忽略法 律繼受國之社會背景之規定，將人民逾期未申請登記之土地，經代管後將其收歸 公有，即注定會引發紛爭。

第二項 實際情形

如前所述，台灣行政長官公署於 1946 年 4 月 5 日發布之「所有權利人應申 報公告」，其規定自 1946 年 4 月 21 日起至 5 月 20 日止，土地權利人應申報日

公告）內容與公告方式，均未著有明文，似嫌疏漏。蓋事涉人民之權利至鉅，雖土地 登記規則就此已設有規定，然其僅為行政命令，倘有違背，自不能與違法生同一效果。質 言之，公告之目的，著重在發生公告之效果，倘法律就公告內容及方法已有規定，而 主管官署不依其規定而為公告時，則發生公告違法問題，亦即該公告不能發生法律上 之效果；否則若因可歸責於地政機關，未能以適當方式公告，致土地權利人無從得知 該訊息，進而使土地權利人發生失權效果，顯然有失社會之正義與公平；2.對於逾期 未申報或補繳文件者之土地權利，除應由地政機關布告週知外，並應以書面通知土地 權利人，要不能僅為行政機關施政上之便利，而以公告代替書面通知。因此項行政作 為涉及剝奪人民權利，實應以明確之書面通知方式為之，而公告僅可對無法直接書面 通知者為之。事實上，土地法第 57 條之規範對象如前所敘，係為已有所有權人之土

公告）內容與公告方式，均未著有明文，似嫌疏漏。蓋事涉人民之權利至鉅，雖土地 登記規則就此已設有規定，然其僅為行政命令，倘有違背，自不能與違法生同一效果。質 言之，公告之目的，著重在發生公告之效果，倘法律就公告內容及方法已有規定，而 主管官署不依其規定而為公告時，則發生公告違法問題，亦即該公告不能發生法律上 之效果；否則若因可歸責於地政機關，未能以適當方式公告，致土地權利人無從得知 該訊息，進而使土地權利人發生失權效果，顯然有失社會之正義與公平；2.對於逾期 未申報或補繳文件者之土地權利，除應由地政機關布告週知外，並應以書面通知土地 權利人，要不能僅為行政機關施政上之便利，而以公告代替書面通知。因此項行政作 為涉及剝奪人民權利，實應以明確之書面通知方式為之，而公告僅可對無法直接書面 通知者為之。事實上，土地法第 57 條之規範對象如前所敘，係為已有所有權人之土