第四章 資料分析與討論
第三節 影響臺南市流浪犬 TNR 政策執行成效之關鍵因素
一、 政策之清晰性
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一、 政策之清晰性
政策制定者須訂定出明確的規定才能讓政策執行者有跡可循，並且藉由政策 制定單位與執行單位跟人員之間的溝通，才能正確地傳達政策的要旨，奠定良好 執行(林天佑，1997)；此部分欲先剖析臺南市流浪犬 TNR 的政策內容有何缺失，
再來則是檢視政策內容與實際執行上之落差，分別說明如下：
(一) 補助認證程序繁瑣
目前臺南市之流浪犬 TNR 政策，部分交由民間團體代為處理並給予補助，
受訪者 C1 指出，要申請補助的話必須在捕捉時就須先拍照存證，之後也須將流 浪犬絕育手術前後的照片交給動保處；與動保團體密切合作的受訪者 B2 亦指出，
絕育手術時的部位照片必須清晰，另外也得植入晶片、打狂犬病疫苗、並進行剪 耳，再將相關資料給與動保團體，動保團體才得以申請補助；2013 年動保處則 要求動保團體，連絕育後回置流浪狗都得回傳相片59，受訪者 C2 對此表示，當 初照片的要求過於繁複，捕捉、絕育、回置都需要照片，2014 年更要求捕捉時 必須先電話通報動保處人員隨行，不然就必須在捕捉前通知動保處人員前往拍照 存證才能算數，但因為礙於時間限制，動保處人員又無法隨時配合動保團體，造 成成效不彰：
「TNR 是我們跟他們都可以抓，我們抓的時候要經過認證，透過拍 照片給他們，．．．，它有遠、中、近三個照片，認證表示說這是我 們抓的，然後我們帶到醫院結紮然後野放，這是列在補助計畫裡面，
另外就是如果他們抓的就不必認證，現在是兩個方法。」(C1)
59 102 年第二次流浪犬貓絕育計畫公告，臺南市動物防疫保護處，取自 http://www.tnadc.gov.tw/home.php
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「我們將結紮部位的資料及相片、登記晶片的資料交給郭老師的協會，
然後協會會向動保處申請費用來支付我們。」(B2)
「以前 TNR 這一塊是政府給臺南各地的協會和動物醫院名額，如果 我們愛媽自己抓去的也可以直接帶去動物醫院做 TNR 剪耳的原地放 養，只是說你必須要舉證拍照，或是一定要剪耳這樣子，後來我真的 覺得動保處要這塊大餅，．．．，他們結紮一隻狗可能跟政府拿的補 助是 1400，．．．，他們就不想把這一塊外放，甚至那時候還說要 收回去自己做，不讓協會和外面的動物醫院參與。」(C2)
礙於認證程序的不便，許多愛心媽媽寧願自費進行 TNR，可以省去許多不 必要的麻煩，受訪者 C2 便不悅的表示，動保處的規定太過繁雜，與其浪費時間 讓動保處繳出一份亮麗的成績單，不如自行對流浪犬進行 TNR 還比較有效率：
「還是覺得申請補助好麻煩，然後推行也好麻煩，所以我們就自己花 錢就好，如果要抓一隻狗，還要為了便宜那幾百塊，我們愛媽有些動 物醫院會挺，他們就會給我們一些優惠，如果還要在那邊拍照作證明，
申請程序這麼麻煩，我們乾脆自己去結紮也比較輕鬆不用看別人臉色，
TNR 我們還是持續有在做，但動保處會不會看到資料?不會啊，我們 都自費，幹嘛讓他們登記。」(C2)
針對上述受訪者的抱怨，受訪者 A2 指出目前已順應民意取消每一項工作都 得檢具照片的限制，現行規定係由該處人員先了解流浪狗聚集地再進行捕捉，之 後通知動保團體將這些流浪狗帶至醫院結紮，然後就地野放，若是由動保團體捕 捉的話，需先在該捕捉地點先進行拍照(流浪犬必須在照片裡)，以利控管總量。
因為為現階段市府努力的目標是流浪狗結紮，減少繁殖，而以家犬來說，因有人 飼養，要勸導結紮或植晶片難度相對較低(鄭佳佳，2014)，礙於過去曾發生部分
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民間團體用「家犬」頂替流浪犬申報經費的問題，受訪者 A2 指出為避免不符當 初定義替「流浪動物」結紮野放的規定，所以才會有如此繁複的規定：
「當初規定要檢具照片，主要是確認野放地點，確保是流浪狗而非家 犬．．．，現在我們已經放寬了，但是我們還是會特別注意有沒有人 會不實亂申報啦，因為有過這樣的案例。」(A2)
然而，制式的通報流程造成動保人士很大困擾，效果也大打折扣，動保團體 希望政府將絕育回歸民間，受訪者 D1 對此表示，政府必須信任有誠信的動保團 體，以力簡化作業，增加效率：
「政府心態要完全改變，你要完全充分相信民間動保人士、專業人士 來進行 TNR，不要限制東、限制西，很多是沒必要的嘛，我們有信 心齁在最短時間內把流浪狗問題徹底解決。」(D1)
(二) 捕捉犬隻過程之爭議
在捕捉流浪犬方面，更是影響 TNR 執行成效的重要關鍵，許多因素會導致 TNR 的效果降低，研究者歸納了三者，包括了流浪犬之認定不明確、濫捕以及 捕捉權限受限；首先是流浪犬認定的問題，受訪者 C1 和 D1 皆表示，流浪犬有 時候很難做定義，許多社區會有共養、放養的犬隻，尤其是鄉下地方，這些犬隻 平常可能在村狀內四處閒晃，村內的人會餵養牠們，但是這些犬隻通常都沒有植 晶片和做寵物登記，捕捉人員便很難作判定，有時候捕捉到有人在飼養的犬隻，
便會與民眾起衝突，但若不捕捉這些未絕育的放養犬，還是會造成流浪犬數量增 加，目前只能以宣導及免費補助的方式，希望民眾能將放養犬隻植入晶片、做寵 物登記以及絕育：
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「那種家犬有時候很難做定義，因為很多人那種家犬是半家犬式，放 養的，啊你說牠是家犬也是，說牠是流浪犬也是，牠不結紮然後放養 出來，牠生了怎麼辦，他還是丟啊，流浪狗問題就一樣慘。」(C1)
「我們過去是剪耳朵嘛，男左女右，要幫你的家犬剪耳朵你要嗎?不 要嘛，當然有時候會做到一些家犬，因為有時候很難認定，像在臺南 這種地方，有時候就跑了幾隻流浪狗來，我就去餵牠們，你怎麼可以 說這你養的算是家犬，雖然說可能會做到少數的家犬，但是我們為了 要解決流浪狗的問題這些還是有幫助的，沒必要去規定一大堆造成政 府不去做 TNR．．．」(D1)
其次便是濫捕的問題，受訪者 A1 雖表示政府會以民眾的權益為優先，但也 會了解流浪犬隻的問題為何，不會貿然捕捉已回置的流浪犬；但受訪者 D1 認為 政府並沒有落實精確捕捉，濫捕會影響 TNR 的執行成效，有可能放任問題犬持 續在外，讓民眾誤以為問題都是 TNR 犬隻所造成，進而反對 TNR；再者，雖然 TNR 回置的犬隻若有追人、傷人情形的確可以將其移除60，但是若不分青紅皂白 便一概捕捉，將淪為一個惡性的循環，浪費了金錢及人力，受訪者 C2 對政府的 濫捕行為非常反彈：
「有問題的我們一定抓，只是你要通報的話我們就要精準捕抓嘛，有 追咬人的問題我們就抓，還有原本 TNR 過去的狗是健康的，但是得 了皮膚病還是其他的病，被人民嫌惡的話我們也會移除。」(A1)
「動保處最近大肆捕捉流浪犬，連 TNR 犬也不放過，他們想設定管 制區．．．這樣我們這麼認真做 TNR 有什麼用!」(D1)
60 流浪犬 TNR 政策施行以來，每年皆有公告，若 TNR 之犬隻有干擾民眾之情形便得以再次捕 捉；以 104 年流浪犬絕育暫置計畫為例，該計畫中的注意事項便提及：「本計畫經絕育犬隻若有 危害他人之生命、身體、自由或財產之情事，本府將依規定捕捉及處理以維護民眾人身安全。」
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「為什麼會想抓這些流浪狗，原因是什麼?那牠是不是真的是問題犬，
還是只是單純不想看到流浪狗，你要去做這個溝通才對，可是這些動 作都是協會再做，我們餵養區那邊就是曾經遇過這樣子的問題，後來 是協會花時間去找里長溝通的，可是這些是不是應該要防疫所做才對，
說難聽一點，協會是私人機構，可是你們這些是領政府的錢耶，我不 知道你們動物保護處是要幹嘛的，政府請你們來就是要保護動物啊，
為什麼變成都別人做，我覺得你要去動物保護處，如果沒有十足的愛 心我拜託你不要去賺那種錢，讓人感覺很缺德。」(C2)
受訪者 C1 亦認為動物管制隊並沒有做好精確捕捉的工作，許多流浪犬並不 是凶狠、會傷人的問題犬隻，但是動保處為了要息事寧人可能會產生濫捕、捉錯 的情形，甚至像受訪者 D1 所述，會將已經 TNR 的犬隻再度捕捉，不管牠們有 沒有危害到人民都有可能被管制隊抓走，而且通常就不會再將其放回而是送交給 動保團體或是送至私人收容所，但相同的問題還是存在，民間團體的收容空間將 會無法負荷，如此一來，原來 TNR 的美意及成本都將付諸流水：
「有些沒有問題的狗，有些里長堅持要抓，這樣變成變成說濫捕，就
沒有精準捕捉，我們一直要求他們要精準捕捉．．．就是還有待努力。
」 (C1)「應該是問題犬齁沒有精確捕捉，TNR 這些狗都已經抓去放了，但 有些里民、里長就會說狗這麼多會攻擊人，他們就會反應到動保處，
動保處有時候就會變成說濫捕，因為他們被輿論逼到受不了的時候就 會一網打盡，這就白費了我們做 TNR 的努力，已經結紮了你還把牠 抓去，抓去的時候他們也是拜託私人的收容所去收容，因為我們動保 人士會不忍心啊，會去把這些狗領出來，不然就是動保處會叫動保人 士去領回來，領回來後就拜託私人收容所，但是不是又製造另一個問 題出來，私人的又沒什麼經費，他要養這麼多狗哪有辦法。」(D1)
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要避免這樣的問題，應該要將捕捉時的狀況公諸給大眾知悉，目前僅有待認 養的流浪動物會將詳細的資訊公布給民眾，但 TNR 犬隻部份卻付之闕如，僅有 政府內部單位知情，如此一來會讓動保人士及民眾無法作後續的追蹤，受訪者
要避免這樣的問題，應該要將捕捉時的狀況公諸給大眾知悉，目前僅有待認 養的流浪動物會將詳細的資訊公布給民眾，但 TNR 犬隻部份卻付之闕如，僅有 政府內部單位知情，如此一來會讓動保人士及民眾無法作後續的追蹤，受訪者