第一章 緒論
第四節 個案背景
二、 起步階段
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二、 起步階段
由於民間動保團體的積極爭取，臺南市議會於 2009 年審查預算通過，將 2010 年的流浪犬撲殺經費轉為絕育經費，政府補助動保團體讓其為流浪犬絕育，但動 物保護人士將絕育之流浪犬放回安平區漁光島，這樣的方式卻造成了民代及當地 民眾的反彈，當地居民認為流浪狗絕育是好事，但就地放養是不負責任的作為26； 此外，按當時農委會規定，由政府經費補助流浪犬絕育，得植晶片管理，往後如 流浪犬有任何問題，可找得到管理員，但動保人士不同意植晶片，形成居民與愛 狗人士兩造對立的情況，因此，政府當時認為 TNR 的推動恐窒礙難行，對於流 浪狗之處理，臺南市政府提出了「捕捉、絕育、認養（TNA）」及「工作犬認養 推廣計畫」27，讓行為健康、適合飼養的流浪動狗找到新主人，而不是絕育後就 原地放養。
時至 2010 年 12 月 25 日，臺南縣市政府合併升格為直轄市，負責管理流浪 動物的單位為整併為臺南市動物防疫保護處；臺灣省政府首先於 1963 年公布「臺 灣省各縣市家畜疾病防治所組織規程準則」，成立臺臺南市家畜疾病防治所，核 定員額編制表，時至 2000 年，臺南市府將其更名為臺南市動物防疫所，下設家 畜防疫課、動物檢診課、寵物管理課，為因應前述縣市合併，臺南市動物防疫所 與臺南縣家畜疾病防治所合併定名為臺南市動物防疫保護處，下設家畜保健組、
家禽保健組、水產及動物檢驗組、動物公共衛生組、動物收容組及動物保護組，
流浪動物的相關管理便由動物收容組及動物保護組來負責，賴清德市長亦於此時 開始要求動保處要重視動物保護，並且著手訂定 TNR 的相關規範。
2011 底，臺南市議員李文正帶狗到市議會質詢，播放流浪犬安樂死影片，
呼籲臺南市政府以絕育方式處理流浪犬問題，市長賴清德表示，將和動物保護團 體研商共同解決；雖然動保處也曾提出以收容為主的流浪犬政策，但預算高達四
26 臺南市動物防疫保護處與漁光、金城、億載等三個里的協調會中，與會代表都反對結紮 後就地野放的流浪狗處理方式，但願意配合誘捕。
27 臺南市動物防疫保護處推動流浪犬變成「工作犬」計畫，幫忙流浪狗「就業」，到畜牧 場或魚塭擔任守衛犬，可減少民間推廣犬隻 TNR（流浪狗結紮後就地野放）無法克服的問 題。
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計畫（TNR）的城市，將原本之家犬貓絕育補助全面改為對流浪犬貓進行全額補 助，從 2013 年至 2015 年皆公開徵求民間團體辦理 TNR，其實施對象為臺南市 動物保護管制對所捕捉、經動物之家掃描為有晶片且適合原地回置之犬隻30。政 府與動保團體、愛心媽媽、村里長緊密合作，TNR 成效已逐漸顯現，像是安南 區幾年來流浪犬從七十多隻減少了將近一半31；但是 TNR 之成效短期內是否真 能有所成效還有待評估，無法單就此一年之數據來認定 TNR 的成效。此外，野 放後續管理仍需愛心媽媽照料，更重要的是從前端落實源頭管制，如取締非法繁 殖場，多管齊下才能奏效，流浪犬數量之減少並非單就 TNR 一己之力所能完成。
然而，臺南 TNR 在執行當中亦產生諸多問題，民眾的反彈以及動保團體的不滿 時有所聞，像是民眾抗議回置的犬隻會攻擊路人、異地回置等。
參、 臺南市 TNR 執行模式
臺南市的 TNR 在民間團體的致力推動下，已成為臺南市政府管理流浪犬隻 的手段之一，在經歷了相關單位的合作及磨合之下，目前的捕捉(Trap)、絕育 (Neuter)以及回置的運作方式已經逐漸步上軌道，也就是將捕捉(T)、絕育(N)、放 養(R)三階段分工權責劃分清楚，可以更有效執行 TNR 政策。：
一、 臺南市之捕犬(Trap)
當前的流浪犬 TNR 政策之捕捉可由動物管制隊及動保團體進行捕捉，動物 管制隊有一套既有的補犬流程，民眾可以隨時通報其到現場進行捕捉，下圖３為 臺南市捕捉遊蕩犬隻標準作業程序；而在動保團體方面，若要進行 TNR 政策的 捕捉作業便需要進行拍照紀錄，以供動保處查核。
30 請參閱臺南市動物防疫保護所流浪犬貓絕育回置計畫公告，取自 http://www.tnadc.gov.tw/home.php
31 白怡君(2015 年 02 月 09 日)。南市執行 TNR 認養率達 6 成 5。中國時報，取自：
http://www.chinatimes.com/newspapers/20150209000340-260102
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二、 臺南市之流浪犬絕育(Neuter)
當前的流浪犬 TNR 之絕育工作有兩種方式，其一為交由動物之家的獸醫師 進行絕育，將其留置幾天之後，再進行回置的作業；其二是交由動保團體，動保 團體便會將犬隻帶往與其合作之動物醫院進行結紮的手術，獸醫師會將手術部位 之相關相片交給動保團體，讓其得以辦理補助的核銷。
三、 臺南市之流浪犬回置(Return)
犬隻之回置會先評估是否適合回置放養，若性情兇猛或是有疾病的話會將其 訓練為工作犬、民間收容等方式；評估後若可以回置的話，亦有兩種方式，第一 是由動物管制隊進行回置的動作，另一種則是由動保團體將其帶回原地，前者由 於需要較多的程序及認證，可能會將流浪犬暫時置放在收容所幾日，速度往往較 後者慢的許多；動保團體之回置作業則相對簡易，且動保團體通常會與當地的愛 心媽媽配合，在確認流浪犬的健康狀況及回置地點後便將其放回，整體的效率及 後續追蹤都會比動物管制隊進行回置來的好。
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第二章 文獻回顧
本章分為四節，依據研究問題來進行文獻回顧，透過對流浪犬 TNR 政策與 政策分析之相關資料，如碩博士論文、期刊、研討會論文、報章雜誌、會議紀錄、
以至於政府統計資料等進行文獻回顧，整理出過往學者之相關研究結果，並藉以 爬梳本研究之架構。第一節首先介紹流浪犬問題之產生與動物保護法沿革，進而 探討相關政策實施概況，從從實務面整理過去研究者之研究，了解現行流浪犬管 理政策之效益與困境；第二節則是對國內外相關流浪犬 TNR 之文獻，作一概況 的整理和檢視；第三節則是將焦點放在中外學者對影響政策執行的因素，並做一 個整理，提出與本研究最相關的因素作為分析架構；最後針對前述文獻做一小結，
希冀對臺灣流浪犬管理政策的形成與執行有全面性的瞭解。
第一節 流浪犬問題之生成與管理策略
壹、 流浪犬問題之產生
流浪犬即是英文中“Free Ranging Dogs”、“Free Roaming Dogs”、“Stray Dogs”
或“Homeless Dogs”之名稱（劉珈延，2004；黃美玲，2003），臺灣在1992年「改 善野犬管理現況資料及民眾意見彙整計畫」之報告中首稱其為「野犬」，另負責 捕犬業務的機關行政院環境保護署則採納中華民國保護動物協會之建議稱之為
「棄犬」，以突顯其為飼主遺棄之事實(葉力森、石正人，1992)，將流浪犬稱為
「棄犬」，其意義為：「凡是無家可歸，或無畜主在側，並於公有或無圍籬之私有 土地上遊蕩、逗留之犬隻均屬之。」費昌勇(2002)則是將流浪犬分為兩種，將流 浪犬（roaming dogs）定義為被飼主棄養，流浪在街頭之犬；另指野犬（feral dogs）
為社區及附近獨立生存之犬，但二者不易區分。英國皇家防止虐待皇家防止虐待 動物協會（The Royal Society for the Prevention of Cruelty to Animals）以及大不列 顛狗舍俱樂部（The Cannel Club）的觀點，則將流浪犬定義為：「所有者或飼主 私有財產以外且不受到所有者或飼主控制的動物」（RASPAC & KB,1996；轉引
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自劉珈延，2004）。在許多研究中，流浪犬定義包含棄犬與放養犬（Free-ranging dog），後者有逐年攀升的情況，故本研究所稱流浪犬概括性定義為：非屬民眾居 家飼養，為無主或無家可歸在外遊蕩流浪的犬皆屬之。
造成臺灣街犬貓的原因有許多，根據葉力森、石正人（1995）的歸納發現約 有十多項，其中包含最大宗的人為棄養、街犬貓的自我繁殖、寵物業管制不佳、
法規範不全等各種因素，使得臺灣的街犬貓問題一直無法獲得有效的改善，造成 許多公共安全與衛生上的問題，讓街犬貓在我國的普遍形象與觀念，一直未能夠 受到翻轉與正視。關懷生命協會常務理事獸醫師林雅哲(2011)亦指出，流浪動物 來源，一個是飼主棄養；另一個則是流浪動物本身的繁殖。一般人的觀念認為流 浪狗的主要來源是自行繁殖，以致越生越多，事實上，因為食物、空間及疾病問 題，流浪狗自然繁殖之後代其死亡率幾乎是100%，故家犬的棄養是主因(費昌勇，
2002)。然而，陳文進(2015)指出，目前國內主要的流浪狗來源，不是寵物狗而是 偏遠鄉下地區民眾放養的狗，這些狗雖然有飼主，狗主人提供犬隻食物，但卻放 任狗在外四處孕育下一代成為流浪狗，一隻放養的犬隻一年平均就會產生九隻流 浪狗。可見家犬、放養犬及流浪犬的絕育之執行是缺一不可。
棄養的原因千百種，主要乃因國人飼養寵物觀念的偏差和動物保護教育的不 足所導致，如生活形態改變、犬隻體型過大或生病等；王意如(1995)指出，棄犬 問題的本質在於整個社會對於畜犬的態度偏差，不尊重生命，以及國人對於畜犬 的價值定位，視之為財貨，產生任意棄養的行為。林憶珊(2010)亦則指出，流浪 犬過多主要因素是民眾棄養與母狗繁衍。此外，寵物繁殖買賣業者過度繁殖，造 成供過於求；而虐待、遺棄動物只有行政罰，雖然罰則逐年提高，但仍不足以遏 止民眾，因此常發生品種熱潮退燒後，業者大量遺棄犬隻事件。民眾認為流浪狗 是愛心媽媽(街頭動物照護者)餵養造成的，若不餵，牠自然到別處覓食。從上述 可知，棄養為流浪動物居高不下的因素。
貳、 動物保護法之制定及演變
我國自1970年代起飼養寵物風氣開始盛行，流浪犬問題亦逐漸在城市出現
（許桂森、陳美玲，2003；許桂森，2005）。在《動物保護法》制定前，有關犬
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隻管理之規範，在中央只有《保護牲畜辦法》，在地方僅有省、市政府《畜犬管
隻管理之規範，在中央只有《保護牲畜辦法》，在地方僅有省、市政府《畜犬管