第二章 文獻回顧
第三節 政策執行理論
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釋 出 了 善 意，除 了 欲 在 宜 蘭 縣 辦 理 TNR 試 點 計 畫 外52，亦 辦 理 了 流 浪 犬 管 理 政 策 公 民 審 議 會 議53， 農委會是首度把它運用在流浪犬議題上， 雖 然 最 後 有 雷 聲 大 雨 點 小 之 嫌，但 足 以 看 見 政 府 對 其 重 視 程 度 已 與 日 俱 增，且 這 樣 的 會 議 有 助 於 提 升 民 眾 對 動 物 保 護 理 念 的 價 值 觀。 農 委 會 也 辦 理 座 談 會 讓 其 他 縣 市 得 以 汲 取 臺 南 市 執 行 TNR 的 經 驗 ， 也 承 諾 將 彙 整 各 縣 市 意 見，研 議 由 地 方 政 府 自 訂 辦 法 執 行 TNR 的 可 行 性54。因 此，從 2015 年開始，許多地方政府也開始訂定相關辦法，像是新北市、臺北市、臺中市等都 將辦理流浪犬的 TNR55。
第三節 政策執行理論
本節整理政策執行相關文獻，先了解政策執行理論的沿革，並針對中西方各 學者對影響政策執行因素的討論做一個歸納整理，作為本研究之流浪犬絕育政策 執行模式的基礎。
壹、 政策執行理論之發展
依據政策階段論，公共政策的產生需經過問題認定、議程設定、政策規劃、
政策合法化、政策執行、政策評估、政策終結的循環模式(丘昌泰，2008)。一項 政策的成功與否，固然與其問題認定或政策規劃有相當程度關係，但更關鍵者是 政策執行過程是否產生問題，顯見政策執行對於政策成敗與否有決定性影響。政 策執行不能視為技術理性的產物，而是同時包含多元觀點的社會理性產問，它是 一個連續性地問題解決過程中的一個運作階段而已，因此，政策執行研究具有揭
52 呂幼綸(2014 年 7 月 16 日)。搶救浪浪大作戰 宜蘭看見成果。臺灣動物新聞網，取自 http://www.tanews.org.tw/info/5357
53 請參閱動物保護資訊網，取自
http://animal.coa.gov.tw/html3/index_06_5_5.html=w_news&serial=coa_diamond_2014081615033 7
54 洪瑞琴(2014 年 7 月 10 日)。推動流浪犬 TNR 入法 農委會舉辦座談會。自由時報，取自 http://news.ltn.com.tw/news/society/breakingnews/1052023
55 江幸云(2015年2月2日)。北市街犬TNVR啟動 動保組織會商。臺灣動物新聞網，取自 http://www.tanews.org.tw/info/6819
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開政策制定過程中「黑箱」的功能(Palumbo & Calista,1990；轉引自丘昌泰，2008)。
在過去，政策執行被視為黑箱過程，執行研究被稱為公共政策研究中「失落 的連結」(the missing link)，一直到1973年Pressman與Wildavsky在《執行：華盛 頓的偉大期望如何在奧克蘭破碎》(Implementation：How Great Expectation in Washington Are Dashed in Oakland)一書中才被學術及實務界所重視，認為除了應 加強政策評估以外，更應重視政策執行的探討。其內容針對聯邦政府計畫在奧克 蘭所提出的增加就業方案「奧克蘭計畫」(Oakland Project)失敗原因做個案研究，
讓政策研究把焦點放到執行過程之上。這篇文獻被視為政策執行研究的起源，引 發學界對於政策執行研究的關注，他們認為當地有組織選民阻擾這項政策，導致 了政策的失敗。研究發現，由於官僚組織間「聯合行動」(joint action)所產生的 複雜性是政策有效執行的障礙之一，政府機關對於彼此政策的理解不同、施政偏 好不同造成行動上的不一致，讓政策執行更加困難(Smith & Larimer,2009)。
70年代以前的政策研究著重於分析公共政策的制定過程，政策執行議題一直 被忽略，學者Van Meter和Van Horn(1975)認為：（一）政策執行過程非常單純，
並不是值得關注的議題。（二）過度強調政策制定過程中決策者的優勢地位，至 於被定位為低階層的執行者，則被排除於政策參與之外。（三）政策執行的研究 相當困難，方法論的建立、政策執行過程的界定不易。（四）須耗費大量的時間 與資源。然而，直至80年代末期，前述所發現的執行研究觀點受到各方的批評與 質疑，不少學者認為當時所累積的政策執行觀點是錯誤的，學者Fox指出（1987）：
（一）受到「政治與行政分離論」的影響，將政策執行與規劃加以分離。（二）
將政策失敗的理由完全歸咎於政策規劃或設計的失當，錯誤的假設可以明確清楚 地界定問題，以及可以明確劃分政策的設計與執行。（三）僅將政府官員視為政 策執行者，其實標的團體、私部門、相關利害團體也同樣扮演政策執行者的腳色。
對於政策執行的研究，歷經幾個不同的階段，各階段研究重心也有所不同，
Sabatier 將其歸納為「由上而下」、「由下而上」、「整合」等三種研究途徑(轉引自 柯三吉，1998)。執行力模式並無所謂好壞，因為不同性質的政策，可以使用不 同的模式予以說明和解釋（吳定，2002）。大致上來說，第一代的由上而下政策 執行模式，最適用於管制性政策與重分配政策的政策類型，蓋此兩種政策類型所
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涉及的公共事務具有全國一致性的特質，乃一條鞭式的領導統御系統，地方政府 不宜各自為政，為貫徹中央政府的公權力與公信力，才能發揮公共政策管制性與 重分配的效果，例如：環保管制政策與累進稅率政策等；第二代的由下而上政策 執行模式，最適用於自我管制性政策與分配政策的政策類型，蓋此兩種政策類型 的本質就是強調地方特色，故中央政府希望能授與基層官僚充分的自主權或者賦 予標的團體自主活動的空間，中央政府若過度的介入公共政策，反而失去該兩種 政策類型的本質，因此，凡是強調地方自主性的公共政策，最好採用由下而上政 策執行模式，例如：大學教育政策與社區營造政策等；第三代的整合型研究途徑，
其將前兩者模式做一個整合，在執行過程中以權變的觀點來落實，但目前則似尚 在發展當中，能否成為整合性的政策執行理論仍有待於更多的經驗研究與理論修 正（吳定，1997；李允傑、丘昌泰，2003）。於本研究中的流浪犬絕育政策較偏 向由下而上的執行模式，具有地方獨特性的特質，分別依各地脈絡來處理同問題。
此外，由下而上政策執行研究途徑主要理論要點為探討一項公共政策目標達成的 程度，以及哪些主要因素影響政策的產出和影響(柯三吉，1998)，因此，本研究 將以由下而上政策執行研究途徑或模式響其執行成效之因素。
貳、 執行評估與影響政策執行因素
政策執行過程中所涉及之問題甚為複雜，如執行機關人力運用與資源分配不 當、本位主義、法規不合時宜、標的人口不順服因素等，均對政策執行產生不利 影響，使得政策方案無法有效的執行與落實，而無法達成政策目標；因此，政策 執行的重要性在於，即便事前的政策設計與評估做得再完美，若機關組織執行不 當，除了對政策方案的實現無所助益外，甚且可能導致執行的結果與政策欲達成 的目標背道而馳，由此可見，政策執行的良窳攸關政策的成敗(李允傑、丘昌泰，
2003)。關於政策執行過程中所可以出現的各種影響因素，導致政策執行未能依 照原訂方案與計畫實行，學者則有各種不同觀點提出。以下將針對影響政策執行 過程之相關因素進行相關說明，以建立本研究流浪犬絕育政策執行有效的執行模 式。
最早建構影響政策執行因素的學者為T.B. Smith (轉引自林水波、張世賢，
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2006)，其中描述四項對於政策執行相當重要的因素：（一）理想化政策，包含法 定政策、政策類型、方案、政策形象，係政策界定者心中理想化的互動型態；（二）
標的團體，係指受到政策影響的團體，亦即政策要求採取新的互動型態的團體，
在執行過程中，必須設法處理該團體之要求，才不致遭遇抗議與挑戰；（三）執 行機構，指實際負責執行政策的官僚組織；（四）環境因素，指影響政策執行或 受政策執行影響的文化、社會、政治和經濟條件。Smith認為公共政策是政府有 目的的行動，除了建構新的機構或處理型態外，亦可能在既有機構下改變現行的 處理型態，此種處理過程可能會引起張力，因而此執行模式中之政策執行係在理 想化政策四周處理緊張、壓力與限制的一個互動過程(吳定，2003)。
圖 9 Smith 政策執行過程模型 資料來源：吳定(2003)
理想化政策 政
策 制 定 過 程
環境因素
標的團體 執行機構
政策
制度化 處理 張力
回應
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D. S. Van Meter和C. E. Van Horn(1975)亦提出六個影響政策執行的重要變項，
包括政策標準與目標、政策資源、組織間的溝通與執行活動、執行機關的特性、 資料來源：吳定(2003)、Van Horn& Van Meter(1975)
從上述兩種最早的政策執行過程模型不難發現到，影響政策執行成效的因素
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T.B.Smith (1973)
Meter & Van Horn (1975)
Edwards III(1980)
Nakamura &
Smallwood(1980)
Sabatier &
Mazmanian(1980)
態，Van Horn & Van Meter(1975)則認為政策標準與目的應是明確且可測量的才 能提升執行成效；可將上述概念簡化為，「明確且具共識的政策標準與目的」；林水波與張世賢(2006)也提到「政策本身的條件」會影響政策成效，其中便包括
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規劃的合理程度、政策合法化的周延程度、執行者對政策目標的共識這幾項，吳 定(2002)亦提出相同見解；翁興利、施能傑、官有垣、鄭麗嬌(1998)則表示政策 內容本身包含政策工具及政策資源，這些也都會影響到政策的執行成效；林天佑 (1997)探討現行教育政策在執行時是否有落差或變異之情況，認為政策本身之
「政策的清晰性」、「周延性」、「需求性」、「政策的類型」會造成影響。
(二)標的團體
Smith(1973)提到之標的團體是指在執行過程中，必須設法處理該受政策影響 之團體的要求，才不致遭遇抗議與挑戰；Gerston(2010)則是提出與標的團體有著 相同意義的概念，他將其稱作「不同行為者的態度差異」：大多數的利益團體都 希望能列入施政優先目標產生的「多重目標」(multiple goals)，而參與決策之機 關間也存在不同的態度問題，因此不同行為者之間就利益、價值的討價還價將會 影響政策執行過程與結果是否順暢；翁興利、施能傑、官有垣、鄭麗嬌(1998)亦 認為政策標的團體會影響政策成效；林水波(2007)亦提出類似的概念，稱作「政 策參與者」：不同政策參與者對政策接受程度的不同，使得對政策所產生的認同
Smith(1973)提到之標的團體是指在執行過程中，必須設法處理該受政策影響 之團體的要求，才不致遭遇抗議與挑戰；Gerston(2010)則是提出與標的團體有著 相同意義的概念，他將其稱作「不同行為者的態度差異」：大多數的利益團體都 希望能列入施政優先目標產生的「多重目標」(multiple goals)，而參與決策之機 關間也存在不同的態度問題，因此不同行為者之間就利益、價值的討價還價將會 影響政策執行過程與結果是否順暢；翁興利、施能傑、官有垣、鄭麗嬌(1998)亦 認為政策標的團體會影響政策成效；林水波(2007)亦提出類似的概念，稱作「政 策參與者」：不同政策參與者對政策接受程度的不同，使得對政策所產生的認同