第二章 日本統治臺灣的同化政策形成
第二節 日本統治臺灣的初步政策
二、 從六三法到三一法
國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
37
二、 從六三法到三一法
（一） 六三法的制定與延長
下關條約簽訂後，日本總理大臣伊藤博文對於治臺人選，找上海軍大將出身 的樺山資紀出任首任臺灣總督，希望在初期的統治借重樺山先前出兵臺灣時，對 臺灣的調查經驗107。根據伊藤博文提供給樺山資紀的施政方針，若臺灣今後發生 不測，由於地處遙遠，在緊急狀況而來不及呈報日本政府、等候傳命之際，總督 被賦予可適時作出判斷、施行命令的權限，日後再向日本政府報告即可108。換言 之，只要搬出「緊急狀況」的令箭，臺灣總督便得逕行執行「適當措施」，但何 謂緊急、什麼程度才算適當，卻都缺乏明確標準，故臺灣總督對於施政統治上，
權限大幅擴張。
樺山總督上任初期，首要面對的是各地臺灣住民的抵抗，當中不乏武力游擊 戰，故日軍的鎮壓行動遍及全台，雖有部分仕紳願意與日方合作，但整體而言，
抗爭仍大於合作。樺山總督研判，若將日本國內的法律和制度全然引進臺灣，會 有極大的風險，文化、風俗和民情的迥異，都會造成法律適用的窒礙，故認為有 必要基於臺灣的特殊情況，做特殊立法109。這樣的判讀和結論，也開啟未來 10 餘年，備受批判的法律體制。
1896 年（明治 29 年）3 月，明治政府頒布一系列關於臺灣統治的法令，其 中包含規範臺灣法律體系的＜關於施行於臺灣的法令之法律＞（臺灣ニ施行スヘ キ法令ニ關スル法律），此亦為法律第六十三號，故通稱《六三法》。條文內容如 下110：
107 1872 年（明治 4 年），日本因琉球船難漂流民遭台灣原住民殺害事件，對臺灣出兵，又稱牡 丹社事件，樺山資紀當時數次赴台進行實地調查，對當地民情頗有研究。當臺灣被決定當作日清 甲午戰爭的戰時賠償而成為日本領地時，樺山資紀親自向伊藤博文積極懇求獲任總督之職。參閱 末光欣也著，辛如意、高泉益議，參前註 11，頁 75。
108 末光欣也，同上註，頁 77-78。
109 末光欣也，同上註，頁 84。
110 〈臺灣ニ施行スヘキ法令ニ關スル法律〉（明治 29 年法律第 63 號），《法令全書》明治 29 年，
頁 97-99。翻譯參考自吳密察，參前註 12，頁 81。
‧
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
39
干涉。帝國議會雖然對水野遵的說法強烈反彈，也要求提出修正案，最後在考量 臺灣狀況特殊情形之下，決定對這部法律限定年限，以三年為期限通過114。在這 樣的過程中，可以看出日本政府已經開始轉向認為大日本帝國憲法要適用在臺灣，
故重視立法機關能否監控臺灣總督，避免權限過於浮濫；但臺灣總督府的立場也 不難看出，希望能脫離帝國議會的控制，自己掌控立法的權限。
除了是否適用憲法以外，另一個備受爭議的問題就是條約改正，這是明治政 府成立以來最重要的問題，而重新締結的條約是否要適用於臺灣，也成為一大議 題。日本政府的態度支持臺灣適用新締結的條約，但臺灣總督府方面，延續著憲 法不適用於臺灣的理念，認為條約也不應適用於臺灣115。
在這樣的氛圍下，很明顯日本政府和臺灣總督府對於憲法是否適用於臺灣，
以及臺灣這塊新領地改是否適用改正後的條約，態度恰巧成對立態度，但是適用 憲法和新條約這兩個問題，前後是有關聯性的，殖民地若適用憲法，則也能適用 新條約，反之亦然，不管在日本政府和臺灣總督府皆肯認兩者的關聯性。同時也 可以發現，對於殖民地的統治政策，日本尚未完全達到共識，臺灣屬於「殖民地」
還是「日本國體的一部分」，仍有不同的聲音與想法存在。
對於六三法的諸多問題，後藤新平於 1898 年（明治 31 年）提出＜臺灣統治 救急策＞，主張臺灣統治的關鍵，在於充分運用臺灣人之舊慣，包含傳統的自治 組織，減裁日本人官吏，節省統治費用。兒玉源太郎出任第四任臺灣總督時，後 藤新平也出任民政長官一職，並明確指出將運用生物學原則，尊重臺灣當地民眾 的生活文化水準和習慣，以順應實際民情為統治方針116。雖然統治方針有所調整，
兒玉後藤執政時期也對臺灣的建設、治安大幅改善，然而六三法仍然是統治臺灣 的最高依歸。六三法的期限看似只有短短 3 年，但每當期限屆至時，臺灣總督府 便會提案請求帝國議會延長時限，故六三法自 1896 年（明治 29 年）到 1906 年
（明治 39 年）都是統治臺灣的最高法律依據。
114 吳密察，參前註 12，頁 81-83。
115 吳密察，同上註，頁 84-85。
116 末光欣也，參前註 11，頁 125。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
40
（二） 三一法的制定
六三法的存在雖然是有諸多政治上的考量，包含初期擔憂日本對於殖民地動 盪的狀況無法即時因應，後來戰爭爆發時逼不得已必須繼續此法案的運作等，但 不可否認的是，這個法令的存在，讓臺灣總督府的權限高度擴張，甚至有論者認 為這根本是個「法律上的妖怪」，臺灣既是日本的一部分，卻又與日本有相當程 度的差異，這樣的關係成為定調，甚至形成「總督府王國」情狀117。
1905 年（明治 38 年），日本帝國議會再次面臨是否要延長六三法時效的抉 擇，許多政府官員對於該法令的正當性、合憲性以及臺灣總督的權限合理提出質 疑，進而衍生出日本對臺灣的殖民統治方針：殖民主義抑或同化主義之爭118。倘 若維持六三法，意味著承認臺灣是個殖民地，與日本內地必不相同，因此會有其 獨有的法律及運作；但如果希望臺灣成為日本的一部分，施行與日本內地相同的 法律則是必經之路，與內地相同才符合同化主義的意義。
究竟臺灣屬於大日本帝國的一縣，抑或僅是一塊海外的殖民地，不同的統治 觀點決定大日本帝國憲法是否適用於臺灣，臺灣總督府又有無像六三法規範的，
有近乎無限上綱的立法權限，這個問題在日本帝國議會內部爭論不休。1906 年 3 月下旬，對於臺灣統治的最高法律規範，幾經討論與提案，企圖修正六三法賦予 臺灣總督的過大權限。貴族院的部分，採用議員都築馨六的提案，同意維持總督 委任立法權，賦予主務大臣律令改廢權，並強調法律、敕令皆比律令有優位性119。 然而即使貴族院支持都築馨六的意見，日本帝國議會仍有許多議員不滿，認為這 樣的規範根仍舊無從改變臺灣總督府得以行政官員身分，進行立法行為，這樣的
「總督律令權」備受質疑，無異於迴避憲法的規範。
1906 年（明治 39 年），帝國議會通過法律第 31 號，修改＜關於施行於臺灣 的法令之法律＞（即六三法），簡稱三一法。三一法延續六三法之架構與精神，
僅有些微差異，臺灣總督仍享有律令制定權，只是補充了規定，律令效力不得違 背帝國議會制定而施行於臺灣的法律或敕令；另外也取消臺灣總督府評議會的規
117 小熊英二著，國立嘉義大學臺灣文化研究中心譯，參前註 14，頁 141。
118 吳密察，參前註 12，頁 125-128。
119 吳密察，同上註，頁 130。
‧
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
42
由上表比較可知，從六三法到三一法，仍然賦予臺灣總督以「命令」取代經 程序制定的「法律」之權力，雖然搭配了「敕裁」的制度，給予天皇裁決總督之 命令是否有效，然而整體立法精神仍延續六三法的架構，沒有太大的實質變革。
日本運用此二法令所建構的統治架構，就行政權部分，是由受帝國內閣監督 的臺灣總督府行使，在 1919 年以前，臺灣總督甚至還擁有軍事權，其後才改由 軍部指揮的臺灣軍司令官掌管；立法權則是由帝國議會、帝國內閣以及臺灣總督 府共享，但主要由後二者行使；司法審判權另由獨立於行政機關之外的臺灣總督 府法院行使121。
綜上所述，日本在日清戰爭後，取得新領地臺灣、澎湖，要用何種統治方針 進行殖民地治理，雖有外籍顧問提出建議，但國內未能達成共識，特別是在於憲 法適用等問題，在國內多有爭論，再加上時逢戰爭，考量要讓臺灣總督即時應變 各種狀況，最後採用外國顧問卡庫德的意見，在臺灣設立總督府，並以＜六三法
＞作為法律依據，使總督擁有律令制定權，而其所制定的律令，有等同於法律的 效力。
六三法的期限只有三年，但經過一再延長，總計在臺灣施行了十年之久。1906 年（明治 39 年），日本帝國議會通過取而代之的三一法，但其架構內容基本上都 是沿用六三法，故以臺灣總督為中心的「總督府王國」統治，持續將近二十年，
直到 1919 年（大正 8 年），才有所改變，在此之前的統治方針，可以說是較無特 定目的，呈現摸索、探究的階段。