第四章 國有財產法第五十二條之二立法分析與修法歷程
第一節 明清及日據時期土地政策
第一項 明鄭時期
西元一六六一年鄭成功驅逐荷蘭人收復臺灣，實施之土地制度部 分與荷蘭人土地政策相關，故先簡述荷蘭據台時期土地制度。荷蘭人 佔據臺灣南部，土地政策承襲其國制，為「王田」制度，即是所佔據 之臺灣土地均為荷蘭國王所有，經過荷蘭聯邦議會特許授予東印度公 司，公司再以租佃方式租與農民，為王田耕作者稱之為「佃人」，佃 人墾成後之土地亦不得私有招墾。
嗣鄭成功收復臺灣，明鄭治台共二十二年，當時土地制度將土地 分為「官田」、「私田」、「營盤田」。「官田」乃將荷蘭人所有之土地「王 田」沒入更名而來，為官田耕作者，稱之為「官佃」，按年繳租，租
率一如其舊。「私田」又稱為「文武官田」，乃鄭氏為積極擴大墾殖荒 地及範圍，對鄭氏宗黨及所屬之文武官員、士庹之有力者分配給予墾 地，自行招佃墾田，再對國庫繳納租稅謂之；可知荷治時期不許土地 私有，明鄭時期將其解禁，開墾者雖限於鄭氏宗黨、文武百官等，但 其存在對於開發資本發展影響甚大。「營盤田」乃駐紮在各地區鄭氏 所屬之部隊，於不逾越及侵犯原住民暨大陸移民所墾有土地之原則與 條件下，准許軍隊自行墾荒拓地，此墾拓所得之田地稱之，該制度即 稱「屯田制」56。
第二項 清治時期
清康熙二十二年(西元1683)，臺灣納入清廷版圖，清朝政府將明鄭時 期遺留的土地改分發給民間認墾，當時能與滿清朝廷訂契立約取得
「墾照」的，必為富商巨賈或為擁有巨資的「有力之家」，此些領得 大片土地的業主將土地劃分招租承佃與佃戶，並簽訂租佃生產交換契 約，這些契約民間稱為「贌耕字」、「墾批字」或「佃批」。大多數業 主並不在墾地居住，無法實地監督佃戶的生產活動。他們將土地「贌」
給佃戶，最多只能要求其依據實際開墾的田園面積，繳納應付穀租。
許多業主往往只知每年可以收租的數額，而不清楚墾地的大小及其坐
56 張光誠，從土地移轉、貸款數量之差異探討客家人的理財觀－以日治時期六堆竹田閩客聚落
落。對這些業主而言，墾地變成一種租業，不再是生產單位。由於佃 戶自行投資工本改良田塊，按照習俗，通常即可享有長期耕作的權利，
俗稱「永佃權」。通常只要繼續繳租，業主即不可隨意加以撤換，也 不能在中途任意加租。這種永佃權原來是為了鼓勵佃戶長期在同一地 塊耕作，藉此改善田園的生產力而設。稍後，永佃權卻演變成為佃戶 可以自行管理的土地經營權利，致使佃戶轉而成為田主，跟業主分享 部分的土地權能。即佃戶將廣大的未開墾且沒有能力自己開墾土地或 承租自任耕作剩餘土地，再轉分租「贌」給更多的佃農，藉此抽租取 利，此實際耕作的佃農，則稱為「現耕佃人」（或簡稱「現耕」）。民 間將佃戶向業主繳納的穀租，稱為「大租」；業主即是「大租戶」或 稱「田骨(根)」，頇負擔政府所課之正供（田賦）。相對的，佃戶稱為
「小租戶」或稱為「田皮(面)」，其所收穀租為「小租」，業主與田主 共享土地所有權的「一田二主」地權結構於是產生57。
光緒十一年(西元 1885)，中、法戰爭結束後，清廷設臺灣為清 朝行省之ㄧ，臺灣成為中國第二十個行政區域，任劉銘傳為臺灣第一 任巡撫，劉銘傳為求臺灣財政獨立，認應掃除田賦積弊，遂請丈量田
57 監察院，098 內調 0097 號調查報告，98 年 10 月 7 日，頁 4-5，網址
http://www.cy.gov.tw/AP_HOME/Op_Upload/eDoc/調查報告/98/098000424＊0970800218 慈祐 宮媽祖山土地案上網公布版 981005.pdf，瀏覽日期 103 年 1 月 2 日；溫豐文，臺灣土地所有 權制度之變遷，東海法學研究第 10 期，頁 302-303；張光誠，從土地移轉、貸款數量之差異 探討客家人的理財觀－以日治時期六堆竹田閩客聚落為例，國立屏東科技大學客家文化產業 研究所碩士論文，頁 85-86。
畝清查稅負，以掌握明確的土地權利狀況、擴大稅收。經核准後即通 告全省並制定清丈條例規定，辦理清丈工作，於丈量完成後，再由清 廷發給丈單為憑，以維護人民產業。劉銘傳對於大小租戶，最初本欲 取消大租戶，將土地所有權歸小租戶所有，田賦亦由小租戶負擔，期 能田皆有賦，但因大租戶阻力甚大，遂採較溫和之「減四留六」辦法。
所謂「減四留六」乃以小租戶為業主及賦稅之繳納人，大租戶不必納 賦，並減去小租戶繳納於大租戶之大租四成，作為貼補納戶，明確規 定納稅義務。劉銘傳對於大租權之整理雖然未能全盤消滅大租權，但 對於日後日治時期消滅大租權奠定基礎，使臺灣土地所有權單純化、
近代化，劉銘傳功不可沒58。
清代關於土地之法制，成文法與習慣法並存，然成文法僅適用於 公法關係，用於規範公法關係或官廳行為，民間私人土地事項悉依習 慣，同時清代官府對於私法上之關係，任由人民自由契約約定，有關 土地權利，亦僅規定「賣」及「典」而已，因而有「官有正條、民有 私約」之俗語。如土地物權之設立、移轉、變更僅憑當事人之意思表 示一致，對內及對外即發生效力，毋庸作任何公示方法。設定或移轉 時，雖依通例應作成「契字」（契約書），但契約書之訂定，亦只為證
58 張光誠，從土地移轉、貸款數量之差異探討客家人的理財觀－以日治時期六堆竹田閩客聚落 為例，國立屏東科技大學客家文化產業研究所碩士論文，頁 85-87：溫豐文，臺灣土地所有權 制度之變遷，東海法學研究第 10 期，頁 303-304：監察院，098 內調 0097 號調查報告，98 年 10 月 7 日，頁 10，網址 http://www.cy.gov.tw/AP_HOME/Op_Upload/eDoc/調查報告
據方法而已，而非權利之設定、移轉之成立要件59。 第三項 日治時期
光緒二十年(日本明治 27 年，西元 1894)中日甲午戰爭清朝戰敗，
翌年中日簽訂馬關條約將臺灣割讓給日本，日軍於光緒二十一年(日 本明治 28 年，西元 1895)佔領臺灣，成立殖民政府；直至民國三十 四年(西元 1945)第二次世界大戰日本戰敗，日本共治台五十年。日 治期間，日本為增加稅收致力於臺灣土地權利的釐清、土地登記制度 的建立，其主要目的或許非為臺灣人民福利，但該成果為臺灣土地所 有權近代化及權利釐整貢獻實無法抹滅。
一、土地調查
清廷戰敗割讓臺灣，但臺灣人不願受日本統治，抗日運動四貣日 本，日本政府不得不派兵鎮壓抗日勢力，戰火蔓延將前清劉銘傳花費 多年清丈所得的資料付之兵燹。為支應庹政支出的來源，所以總督府 必頇儘快調查釐整地籍，增加稅收，俾利庹政推行。
臺灣總督府進行的土地調查事業內容包含地籍調查、三角測量、
地形測量，從明治三十一年(西元 1898)年開始，該年臺灣總督兒玉 源太郎公布「臺灣地籍規則」(律令第十三號)與「臺灣土地調查規則」
59 何鳯嬌，戰後初期臺灣土地的接收與處理﹙1945-1952﹚，國立政治大學史學研究所博士論文，
92 年，頁 20；李志殷，臺灣光復初期土地權利憑證繳驗工作之研究，國立政治大學地政學系 碩士論文，民 92，頁 8。
(律令第十四號)，設置臨時土地調查局，實行地籍調查。「臺灣地籍 規則」將土地分為六大類，第一類為直接生產用地，第二類為生產力 較低的生產用地，第三類為供宗教、公共、軍事使用的建築用地，第 四類為道路、溝渠，第五類為河川、堤防，第六類為雜地。並規定地 方廳需準備土地臺帳及地圖。另外「臺灣土地調查規則」規定土地臺 帳及地籍圖由土地業主自行申報，以為丈量。而土地丈量之際，認為 有必要者，得令業主或其管理人實地會勘。又，土地之業主及界址、
地目種類由地方調查委員會查定之，對此查定有不服者，得聲請高等 土地調查委員會裁決，但自查定後逾六十日不得聲明不符；未申報者，
所有權歸為國有。日治時期土地調查，至明治三十七年(西元 1904) 結束，在程序上主要是由權利人自行持相關權利證明憑證，填具土地 申告書向臨時土地調查局申報；權利認定，係由地方土地調查委員將 調查局調查成果予以查定，且應將查定結果公告，而對公告結果不服 者，應以書面，向高等土地調查委員會聲明異議，申請其裁決。而經 由上述查定或裁定之土地權利，才得以確定，依據調查結果設置土地 臺帳及地籍圖冊，以為課稅依據；且經查定或裁定之權利，具有創設、
絕對效力。另一方面，地方廳所備置土地臺帳及地籍圖冊，人民有需 要者得申請發給。可知，土地調查事業之性質，雖然不在於土地登記，
似僅著重於賦稅，但事實上具有確定土地權利之效果，因而可稱之為
日治時期之土地總登記60。
明治三十一年日本政府發布「臨時臺灣土地調查官制」，成立臨 時臺灣土地調查局，派出八百多人，到全島各地丈量，用精密的三角 測量繪製地圖，畫出臺灣的精確地形圖，使得歷年來許多無人繳稅的 隱田曝光，也查出土地所有狀況和大、小租戶人數；也因此明瞭各地 地理地形。該次地籍測量成果圖種類計有原圖、庄圖、堡圖等三種類，
原圖、庄圖均為地籍用途之圖籍，圖籍比例尺以壹千貳百分之一為原 則，堡圖則是合數庄圖而成之地形圖，堡圖重地形輕地籍，即著重於 地形與實際現況的表現較輕忽地籍線與土地經界位置，其比例尺大小 一般是以二萬分之一或十萬分之一小比例尺為多。本次土地測量調查 工作成果計有土地總筆數 1647,374 筆，面積 777,850 甲61，庄圖(地 籍區段圖)共計 37,869 幅、堡圖(地形圖)466 幅，土地臺帳 9,610 冊、
地租名冊 3,253 冊、大租名冊 2,371 冊62。這次土地測量的結果，不
地租名冊 3,253 冊、大租名冊 2,371 冊62。這次土地測量的結果，不