立法結果與立法目的之檢視

由上述立法分析及立法歷程可知，國有財產法第五十二條之二的 立法目的係為世代居住在經登記為國有的土地上之民眾，其居住時間 久遠，且該等土地本即為祖產或由其向原地主受讓而來，或因歷史因 素而形成長期使用之土地，但於光復後政府辦理土地總登記時，因早 年資訊不發達，且民智未開，並未辦理登記，以致土地被登記為國有，

為解決民怨乃予增訂；條文立法貣草階段主張「無償發還」長期使用 土地之直接使用人或其合法繼承人，嗣經財政部邀請相關機關並黨團 協商參採財政部的建議，若無償發還，與土地法關於土地總登記所定 之制度與程序相違，從而破壞土地登記制度及法律安定性，所以改以 優惠價格讓售，謀求解決問題，然而其最基本的意旨與中心思想「返 還土地」意涵並未改變。而立法結果「非公用財產類之不動產，於民 國三十五年十二月三十一日以前已供建築、居住使用至今者，其直接 使用人得於民國一百零四年一月十三日前，檢具有關證明文件，向財 政部國有財產局或所屬分支機構申請讓售。經核准者，其土地面積在

五百帄方公尺以內部分，得按第一次公告土地現值計價。」是否吻合 原訂定法律目的與精神，以下將以本法條重要要件：讓售標的、讓售 對象、讓售範圍、讓售價格分別檢視之。

一、讓售標的

國有財產法第五十二條之二僅規範得辦理讓售標的為規定國有 非公用財產，惟按同法施行細則五十五條之三第一項規定抵稅不動產、

公共設施用地、依法不得私有之不動產、原屬宿舍、眷舍性質之不動 產非屬本條讓售範圍。而依「辦理國有財產法第五十二條之二讓售案 件注意事項」公共設施用地，除指都市計畫法第四十二條第一項各款 規定之用地、非都市土地編定為交通、水利用地，並經直轄市或縣（市）

政府認定應留供公共使用者外，又擴張限制將來可能成為公共或公務 用的土地保留，其規定各級政府機關為公務或公共所需之土地，經執 行機關同意保留者，亦不得為讓售之標的。

檢視結果：

(一)、讓售範圍之限縮

按國有財產法五十二條之二對於讓售的財產類別為國有非公用 財產，然則本法條立法中心意旨為「還地於民」，因此首先要思考者 是該等國有土地是否均為非公用土地，如前所述，依土地法就土地總 登記相關程序及規定，未於政府公布的登記期間申請登記，或雖申請

而未依法提出證明文件者，經公告期滿無人提出異議，則登記為國有 土地。另外國有公用土地與非公用土地劃分依據乃依其目的用途而有 所區別，不因其來源而有所差異，即國有土地供公共、公務、事業使 用者為公用土地由使用機關為管理機關，其餘為非公用土地，由國有 財產署經管。則原「還地於民」立法目的之「地」，似不宜限縮於國 有非公用土地，或有人謂，公用財產亦可循程序變更為非公用財產，

然而依現行規定公用財產欲變更為非公用財產原則為該公用財產用 途廢止，或是財政部基於國家政策需要，得徵商主管機關同意，報經 行政院核准，將公用財產變更為非公用財產¹⁰⁹，因此，民眾原有土地 倘已為國有公用不動產，欲將其變更為非公用不動產後申購，除非公 用目的廢止或財政部主動發動並經主管機關同意行政院核准，程序上 實有困難，況且依國有財產法第五十二條之二規定申購要件使用時間 要件，益發使該等土地難以讓售。

另查原貣草條文，直接使用人於民國三十四年十月二十五日以前 使用至今者，應無償發還；嗣經朝野協商三讀通過條文除變更使用時 間為三十五年十二月三十一日以前，並增列「供建築、居住使用」，

則本法條原欲返還世居使用者因歷史因素而被侵害土地，故原草案僅 規範「使用至今」，至於做何種使用並無限制，惟經立法結果明定頇

109 國有財產法第 34 條及 35 條第 1 項規定「公用財產用途廢止時，應變更為非公用財產。但依 法徵收之土地，適用土地法及土地徵收條例之規定。」、「財政部基於國家政策需要，得徵商 主管機關同意，報經行政院核准，將公用財產變更為非公用財產。」

「供建築、居住使用」，明顯限縮原立法精神，詴想，對於因故未於 總登記時申請辦理致喪失土地所有權者，其權利救濟因地上做建築使 用或做農作使用或作空地而有所不同，實難有合理解釋。另外依國有 財產法施行細則第五十五條之三排除法律禁止私有之土地及公共設 施用地，依該細則八十九年修正說明略以，依法不得私有不動產，為 法律明定不得私有土地，自不宜辦理讓售。及都市計畫法第五十二條 規定，公有公共設施用地、劃屬交通水利用地，經主管機關認定留供 公用者，或另依其他法律規定，劃屬公共設施使用者，宜留供需地機 關撥用。為避免此類土地讓售為私有後再由政府編列預算徵收，造成 困擾，不宜讓售。然而該項規定是否有限縮母法情形，亦有研究或相 關機關對此種情形建議修正或提出疑問者¹¹⁰。

(二)、讓售範圍之擴張

國有財產法第五十二條之二及施行細則第五十五條之三、將依本 法條得讓售國有不動產限制為原則於八十九年一月十四日前已登記 為國有之非公用不動產，且無屬抵稅不動產、公共設施用地、依法不 得私有之不動產及原屬宿舍、眷舍性質之不動產。然而，國有土地來 源除無人申辦總登記或補正不全收歸國有土地外，尚有國家依法取得、

基於預算取得、受贈取得土地權屬，而並非全部國有土地均符合本法

110 蘇昱彰，國有非公用財產特殊讓售之研究，國立政治大學地政研究所碩士論文，頁 4-13、宜

條原立法目的應予返還，然並未排除讓售範圍外者，如：

1、因土地重劃或徵收、區段徵收取得土地：土地重劃或徵收、

區段徵收為政府為辦理土地政策或取得公共設施用地依 照相關法令循法定程序而取得之土地¹¹¹。

2、無人承認繼承收歸國有之不動產：私有土地所有權人逝世，

繼承人之有無不明，經依民法一一七八條選定遺產管理人，

限期公告繼承人，命其於期限內承認繼承。期限屆滿，無 繼承人承認繼承時，其遺產於清償債權並交付遺贈物後，

如有賸餘依民法一一八五條收歸國有之財產，此類不動產 原屬私人所有，後因所有權人逝世，而無人承認繼承致收 歸國有財產。

3、逾期未辦繼承經收歸國有之不動產：依土地法第七十三條 之一，土地或建築改良物自繼承開始之日貣，逾一年未辦 理繼承登記者，經該管直轄市或縣（市）地政機關查明後，

應即公告繼承人於三個月內聲請登記；逾期仍未聲請者，

得由地政機關予以代管，代管期間為九年，逾期仍未聲請 登記者，逕為登記國有之財產。

4、政府基於預算價購取得之不動產。

111 無論土地重劃、徵收或區段徵收，均是政府透過一定程序對私有土地所有權為一處分，結果 政府均由此過程取得程度不一土地所有權，此過程及給付於土地所有權人者是否公平合理符 合正義，應回歸到相關法令規範，與國有財產法第 52 條之 2 欲處理問題無涉。

小結：經由上述檢視事項可知，現行所規範得依國有財產法第五十二 條之二規定讓售之國有不動產，與本法條原立法欲矯正光復後因故未 辦理土地總登記之不動產情形並未完全吻合。有部分不動產可能有前 述未辦理總登記致私有土地被登記為國有，而現或因屬國有公用財產、

或屬公共設施用地、巷道水溝有保留公用情事、或依法不得私有，致 無法依本法條讓售。亦有申請讓售土地本身並非因原所有權人未申辦 總登記，以致土地權屬登記為國有，該等土地並不屬於本法條原立法 目的欲保障、處理範圍，卻因法條及相關規範設計，導致該等土地仍 可依本法條以優惠價格辦理讓售。可知，以讓售標的角度來檢視，立 法結果與原立法目的尚有差距。

二、讓售對象

依國有財產法第五十二條之二，非公用財產類之不動產，於民國 三十五年十二月三十一日以前已供建築、居住使用至今者，其直接使 用人得…檢具有關證明文件…。而施行細則第五十五條之三第二項及 第三項前段規定，所稱直接使用人，係指八十九年一月十四日(國有 財產法第五十二條之二修正實施日)前已使用，至讓售時仍繼續使用 之人，包括國有土地，其上已有私有建築物，為主體建物所有人或實 際分戶使用之人，以及國有房地，為設有戶籍之現居住使用人；至於，

實際分戶使用人，則以基準日建物原所有權人遺產之法定繼承人，且

依事實狀況有分戶使用必要者為限。所稱遺產之法定繼承人，不以發 生繼承事實者為限，而依事實狀況有分戶使用必要者。讓售對象及分 戶之認定中關於「八十九年一月十四日前已使用，至讓售時仍繼續使 用」之認定為：國有土地，係指八十九年一月十四日前已取得主體建 物所有權或實際分戶使用；至讓售時原主體建物所有人仍持有該建物 所有權，或實際分戶使用人已取得建物所有權者，其分戶使用人認定

依事實狀況有分戶使用必要者為限。所稱遺產之法定繼承人，不以發 生繼承事實者為限，而依事實狀況有分戶使用必要者。讓售對象及分 戶之認定中關於「八十九年一月十四日前已使用，至讓售時仍繼續使 用」之認定為：國有土地，係指八十九年一月十四日前已取得主體建 物所有權或實際分戶使用；至讓售時原主體建物所有人仍持有該建物 所有權，或實際分戶使用人已取得建物所有權者，其分戶使用人認定