第一章 緒論
第一節 研究背景與動機
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第一章 緒論
本研究主要以臺北市政府各一級機關推動員工協助方案之執行者（人事人員）及 被服務者（業務單位員工）為研究對象，探討臺北市政府員工協助方案之推動情形、
執行後影響層面及推動成效，並透過問卷調查及深度訪談方式進行評估，以提出未來 可改善之處，進而直接或間接達到提升組織績效之目的。本章共分為三節，第一節介 紹本研究之背景與動機；第二節陳述本研究之研究目的與問題；第三節說明本研究之 研究範圍與流程。
第一節 研究背景與動機
壹、政治、經濟、社會環境變動使公務人員壓力增加
隨著全球政治及經濟環境的動盪不安，包括2016 美國總統大選後產生政權更迭、
後金融海嘯時代金融危機、歐債危機、全球通貨膨脹等事件，影響到國內政治、經濟 成長率、產業政策方向發展問題；而我國自2016 年 5 月 20 日起也進行政黨輪替，同 時面臨各種重大政策如兩岸關係發展、臺灣進口美國牛（豬）肉問題、國家年金改革、
長照體系及完善托育政策等議題，其衍伸出政策執行後相關之政治、經濟貿易及社會 問題，皆與公部門運作環環相扣；再者，由於媒體監督權充分發揮及政府資訊透明化 政策，使公部門行政效能及執行政策之推動成效被放大監督與檢視，為民服務品質不 斷被要求提昇。而主政者面對大環境的激烈變動，除了扮演現狀維繫角色外，更須迅 速且正確地回應各式各樣複雜的公共治理問題。在21 世紀這個職場生態瞬息萬變的 世代，不變的是越來越激烈的競爭環境、職業與家庭衝突的多元壓力，不論是政治與 經濟環境的變動、企業競爭、組織的變革發展等面向，或是公部門扮演多重角色的責 任，都會直接或間接成為公部門工作者職場壓力的來源。
另一方面，公部門的員工也因面對臺灣未來在與世界各國之外交、經濟、貿易、
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文化等各面向發展之挑戰、國內行政院推動組織改造帶來的組織變革、政策變遷以及 公部門各項待遇福利制度的改革等，承受來自長官、民意代表、政黨、媒體、民眾等 各方壓力。而工作壓力處理不當，除了影響員工身心健康外，也會造成工作效率低落，
並降低員工的工作滿意度及組織認同度（薛文婷，2015：2）。
貳、公部門人力資源管理型態轉變
自 1980 年代中期起，先進國家公部門管理方式已由層級節制的官僚公共行政形 式，轉變成彈性化且市場導向的公共管理形式（Owen E. Hughes 著，林鍾沂、林文斌 譯，2003：1）。至 1990 年代，發展中國家在民主化的過程中，對於公部門握有的政 策獨斷權，也逐漸於公眾追求政治過程的所有權及參與過程中，面臨由下而上的挑戰
（謝宜臻，2014：524），公共事務逐漸跨越傳統組織的藩籬，導致威權統治形態之行 政體制無法滿足民主社會之需求。
我國自1987 年解除戒嚴起進行民主改革，並於 1996 年完成第 1 次民選總統，被 學者杭廷頓（Samuel P. Huntington）列為「第三波民主化」國家之一，接續於 2000、
2008 年及 2016 年歷經三次政黨輪替，面對民主化對官僚體系角色定位的衝擊，公部 門成員已由單純服膺上級指示、仰賴上級栽培的封閉型「製造業」員工，被迫轉型成 為對人民需求敏感的「服務業」員工（陳敦源，2012：162）。而另一方面，由於後工 業社會及資訊社會的發展，使得行政機關組織的新進成員，也逐漸提高對組織內部工 作生活品質的要求，人員管理不能再依賴發號施令（吳瓊恩、李允傑、陳銘薰，2001：
79）。
綜言之，由於日趨複雜的社會與政治交互影響，加上層出不窮的公共治理問題，
以及民眾對公共服務的需求與參與意願日益增加，使得政府治理思維逐漸由威權體制 轉變為市場與顧客導向，並間接影響對內部公務人員之管理哲學。公部門組織除了須 面對外部顧客（民眾）的需求並積極作出回應，亦須面對內部顧客（公務人員）利益 衝突的結構及資訊不對稱而產生監控不完全問題（項靖、朱斌妤、陳敦源，2011：376）。
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另一方面，組織內部人力資源（Human Capital）漸受重視，管理大師 Drucker（1993）
即認為，21 世紀組織中最可貴的資產，是員工的專業知識以及生產力，其中人力資源 觀點的人力資源管理（Human Resource Management）與傳統的人事管理最大的差異，
在於人力資源觀點將員工視為有價值的資產，並認為可藉由管理措施來增加其對組織 的價值（Delery & Shaw, 2001, Delery & Doty, 1996）。
參、重視職場健康管理重要性驅使員工協助方案推動與發展
自1970 年代起人本主義迅速發展，人們對幸福感（well-being）及健康工作環境 的追求提升（蕭文、陳愛娟、周玉真、許筱梅，1994），至 1980 年代早期，美國相關 研究指出，與工作有關的心理傷害、心理壓力與心理疾病已成為全美十大職業健康風 險因素之一（楊明磊，2010：40）。因此，為因應全球市場化競爭及越來越嚴格的服 務品質要求，自1980 年代起，先進工業化國家紛紛採取策略性人力資源管理，人事 業務除了處理傳統的人事行政事務，如人員進用或離退、差勤、教育訓練、績效考核、
待遇福利等外，尚須涵蓋到人力資源規劃、組織發展、績效管理、目標管理與績效獎 勵制度、彈性福利制度、員工協助方案、勞資關係，以及國際企業人力資源管理等各 項重要課題。其中就員工協助方案部分，最早源於美國，自1970 年代起酒精濫用與 酗酒成為重要的公共健康問題，因此由政府立法推展職場戒酒方案（Masi, 1982），後 續便發展出重視職場健康的員工協助方案，以協助員工解決酗酒、吸菸和不良藥物影 響帶來的心理障礙，並逐漸發展為世界趨勢。
我國公部門為協助公務人員於多變且競爭的環境潮流中，能在工作與個人生活、
家庭中取得平衡，並建立健康的職場環境，自2003 年起由行政院人事行政總處1（前 身為行政院人事行政局）開始建立員工協助服務制度。首先，人事總處於2003 年頒 訂「行政院及所屬機關學校員工心理健康實施計畫」，並陸續於2006 年設置「公務人
1行政院人事行政局於 2012 年 2 月 6 日更名為「行政院人事行政總處」，為免混淆，本研究爾後章 節內容簡稱為人事總處。
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員網路諮詢服務網」、2007 年制定「行政院所屬中央機關學校員工協助方案推動計畫」， 但均偏向政策、理念之宣導以及研習訓練之推動。自 2013 年起，人事總處主動並積 極推動員工協助方案，於同年4 月訂定「行政院所屬及地方機關學校員工協助方案」， 並進行公務機關分區訪視及座談會，2014 年出版「公務機關推動員工協助方案參考 手冊」、2015 年起開始辦理員工協助方案之評鑑，並根據實際訪視結果將受評機關辦 理員工協助方案之推動情形回饋給各主管機關參考，使我國公務體系員工協助方案制 度由政策宣導，逐步朝向實際執行及評估檢視階段，顯現對職場健康管理的重視性。
肆、公部門員工協助方案使用率不佳
「人事人員的尊嚴在專業，專業的靈魂在服務與關懷」，這是人事總處近年來積 極推動員工協助方案之原因（黃富源，2015：1），並期藉由推動員工協助方案，加入 更多對公務同仁的關懷及專業技巧性的協助，解決員工身心健康、婚姻、法律、理財、
工作壓力、情緒及人際關係等問題，並以提升員工工作士氣及組織績效為目的。但根 據人事總處「103 年公務機關員工協助方案分區訪視及座談會成果報告」指出，受訪 同仁反映與員工協助方案推動或機制有關問題，除了認為「辦理活動未符合需求」或
「有需求者無法參與」、「壓力大但無使用意願」、「對員工協助方案認知不足外」外，
亦反映表示「主管是工作壓力來源」，「員工協助方案之導入應包含主管人員」（蕭博 仁，2014：75）；另於 2015 年賡續辦理之員工協助方案評鑑過程中亦發現，由於各機 關執行人員對於員工協助方案的本質與精神不夠瞭解，難以掌握推動之關鍵因素與技 巧，致員工協助方案實際推動內容參差不齊、流於形式，致辦理效果不佳（陳世桓、
許孟智，2015：57）。
伍、健全員工協助方案制度是員工素質健全及全面發展的重要標誌
如何留住人力資產長期以來皆為組織所重視之議題，而留才的前提，應更重視營 造健康職場環境及重視員工身心問題。諸多研究顯示，藉由員工協助方案的推動，可 提升員工對組織之認同（傅學中，2016）、影響員工之幸福感及對工作的投入（林育
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正，2008、李美玲，2016），並可協助促進員工身心健康，降低在職場上的工作壓力
（王素秋，2014），且員工協助方案實施程度越高，企業員工的適應性、生活適性、
健康情形、組織承諾等情況較佳（蔡志明，1999），其最終的目的係為提高公務機關 的工作績效。
陸、探討首善之都推動員工協助方案的成效
臺北市政府為了解同仁對工作的滿意度及對於工作的評價，於 104 年首次辦理
「員工滿意度調查」，其中市府同仁普遍感到工作壓力大，且有50%以上同仁認為工 作壓力有時或經常造成生活上困擾，感到工作負荷重的比例不少，並有四成左右受訪 同仁表示有離開市府或現職機關的可能性（臺北市政府研究發展考核委員會，2015：
18-19）。然而推動員工協助方案的目的，不就是為了協助解決同仁工作壓力問題，並 藉此提升組織的生產力嗎？但實際運作上，究竟成效為何？同仁對市府推動員工協助 方案是因為不知道、沒接觸，所以無法得知市府有建立協助管道？還是知道該方案但 無需求，所以無法得知成效如何？抑或有受協助的經驗，而覺得成效很好或不佳？
另一方面，面對全球經濟不景氣及公部門的有限資源，致不論政府或非營利組織 等利害關係人爭相競逐有限經費，且由於國家財政問題使民眾或議員對於資源配置效
另一方面，面對全球經濟不景氣及公部門的有限資源，致不論政府或非營利組織 等利害關係人爭相競逐有限經費，且由於國家財政問題使民眾或議員對於資源配置效