NAFTA 爭端解決機制實務運用

（一）NAFTA 一般性爭端解決機制使用頻率低

美國在其眾多簽署之 FTA 中，實際有利用一般爭端解決機制解決締約 國間貿易爭端的主要案例就是發生於 NAFTA 中。自 1994 年 NAFTA 生效以 來，美、加、墨三國利用 NAFTA 下爭端解決機制最頻繁且趨勢呈現增長的 的其實是 NAFTA 第 11 章之投資爭端解決，擴大爭端解決主體，允許私人 與國家之投資爭議循雙邊協定之爭端解決機制解決，此現象同時與全球跨國 企業投資活動日益活躍，可能引致爭端機率提高的趨勢相符合⁵⁴；第 19 章關 於 反 傾 銷 與 平 衡 稅 的 爭 端 案 例 於 近 年 來 亦 呈 現 大 幅 減 少 的 狀 態 ， 倘 若 與 NAFTA 之前身美加貿易協定相較，僅在 1989 年至 NAFTA 1994 年生效前約 5 年間即完成有 23 件由加拿大對美國提起的貿易爭端，及美國對加拿大提 起的 38 件爭端訴訟之裁決，而 NAFTA 生效後該章爭端案件數量卻大幅減 少；另外，使用 NAFTA 第 20 章之一般爭端解決機制者也相當稀少，NAFTA 生效以來僅有 3 件爭端，即 1996 年的美加間美國訴加拿大農產品關稅案、

1998 年美墨高粱掃帚案，與 2001 年的美墨美國跨境卡車運輸案。

（二）NAFTA 案例兼論實踐過程發現之缺陷

儘管NAFTA 下一般性爭端解決章對爭端解決的各個程序作出了明確的 時間限制，但在實踐中爭端解決的時間可能遠遠超過該章所規定的期限。以 NAFTA 為例，在第一個根據 NAFTA 一般爭端解決程序提起的案件美國訴 加 拿 大 農 產 品 關 稅 案 （Tariffs Applied by Canada to Certain U.S.-Origin Agricultural Products）中，從 1995 年 2 月 2 日美國提起諮商請求起，至 1996 年 12 月 2 日 NAFTA 自由貿易委員會收到並發佈小組的最終報告，整整歷 經 22 個月之久。一方面或許是因為小組處理依該章提起的爭端的經驗不夠

54 Lawrence L. Herman Trend Spotting: NAFTA Disputes After Fifteen Years, (July, 2010), pp..12-13

豐富，另一方面也不難發現由於爭端方依 NAFTA 第 2016.4 條規定不斷要求 交換書面意見，造成小組無法按時作出最終報告，亦使得審理期限不斷延長。

另外，在仲裁小組成立時，如果爭端的被指控國拒絕選擇小組成員，也 會導致小組無法成立、爭端無法解決的膠著局面，但 NAFTA 對此亦未規定 任何解決措施。是以，此點誠為 NAFTA 爭端解決機制無法提供高效率的爭 端解決程序，與及時回復、補償受侵害一方貿易利益之程序上缺陷。

根據 NAFTA 規定，最終爭端的解決除指控國得基於小組決定對被指控 國 以 中 止 利 益 方 式 解 決 爭 端 ， 但 其 規 定 的 報 復 性 措 施 很 多 時 候 並 無 實 質 作 用，至少對美國而言，由於其貿易水準往往遠高於與其簽署 FTA 之對造國 家，即使對造國對美方實施與受損利益同等水準的報復，美國受影響的程度 也遠比對方低。一般而言，爭端得以滿意解決的情況通常僅存在於爭端小組 報告為敗訴國確實執行時，且該執行決議是無涉需修改目前已實施的具體措 施之情況，此案例最明顯的即為加拿大農產品關稅案；亦或是爭端雙方對小 組報告沒有異議的情況時，如墨西哥高粱掃帚案（The U.S. Safeguard Action Taken on Broom Corn Brooms from Mexico），小組裁定美國國際貿易委員會 採取的防衛措施無法律或事實依據；惟若裁決內容需要採取具體措施以履行 之，有時小組決定會傾向成為一種指導性方針（guideline），而非強制性命 令（mandate），⁵⁵這使得 FTA 一般爭端解決機制缺乏有效的約束力。最典 型的案例就是 2001 年墨西哥訴美國跨境卡車運輸案（Cross-Border Trucking Services）⁵⁶小組決議的執行。此為依據 NAFTA 一般爭端解決機制提起的第 三個案件，該案最終執行的情況使得各界對小組最終報告的執行力提出嚴重 質疑。

55 Andrew Kayumi Rosa, Old Wine, New Skins: NAFTA And The Evolution Of International Trade Dispute Resolution, Michigan Journal of International Law, Fall,1993,15, p.275.

56 See Final Report of the Panel in the Matter of cross-Border Trucking

Services,USA-MEX-98-2008-01 （ Feb. 6, 2001 ） ,

http://registry.nafta-sec-alena.org/cmdocuments/8f70c18a-7f02-4126-96f6-182a11c90517.pdf, 最 後 瀏 覽 日 期 ：2011 年 10 月 17 日。

在 NAFTA 簽訂之後，美國阻止墨西哥卡車進入其境內，甚至是美國邊 界的各州，理由是基於卡車安全問題。由於卡車運輸的主要是易腐爛的農產 品，墨西哥認為，美國的禁令使農產品運輸時間的拖延有時高達 23 個小時，

事 實 上 已 產 生 如 同 增 加 課 與 農 產 品 關 稅 之 作 用 。 雙 邊 諮 商 之 後 ， 墨 西 哥 在 1998 年根據 NAFTA 第 20 章提請爭端解決。墨西哥聲稱，美國未按照 NAFTA 之規定提供卡車運輸入境。小組裁決美國敗訴，要求美國應根據 NAFTA 的 規定，允許墨西哥的卡車在其境內行駛。2001 年 2 月，美國同意遵守小組 的裁決。為履行小組裁決的實施，美國交通部在 3 個月後通過了有關卡車運 輸規則。

該規則對在美國行駛的墨西哥卡車提出了必要的安全措施要求。與此同 時 ， 美 國 國 會 則 考 慮 透 過 立 法 對 跨 境 卡 車 運 輸 於 執 照 申 請 方 面 設 立 新 的 要 件。由於布希總統的反對，美國會就卡車安全標準通過了一項妥協的方案，

廢除了先前提出的對墨西哥卡車司機執照進行電子查核的做法。

美 國 國 內 相 關 利 益 集 團 遂 就 商 務 部 之 許 可 入 境 措 施 向 法 院 控 訴 商 務 部，他們意識到以卡車安全問題為主張可能引致敗訴，於是在訴訟中提出環 境爭點。2003 年 1 月，美國國內法院支持指控國的訴訟請求，要求商務部 在允許墨西哥卡車進入美國邊界地區之前，必須完成環境影響評估。當商務 部得出的結論為墨西哥卡車進入美國不會對環境造成大的影響時，法院又裁 決商務部的做法不符合美國相關清潔空氣法令與國家環境政策的要求。

2003 年 3 月 12 日，墨西哥提出兩國政府間諮商。由於美國不遵守小組 的裁決，墨西哥威脅美國，要尋求於爭端中受損利益之補償。隨後，墨西哥 經濟部長宣佈中止其在 NAFTA 中有關交通運輸方面義務，決定關閉北部邊 界，阻止美國卡車進入墨西哥。而美國最高法院後續頒佈的一個決議終於執 行小組之決定。⁵⁷

57 Patricia Isela Hansen,Dispute Settlement in the NAFTA and Beyond, 40 Texas International Law

儘管小組裁定美國限制墨西哥卡車入境的行為違反了 NAFTA 義務，但 美國長期拖延執行小組報告，事實上仍繼續實施其被指控的違反義務行為，

對相關貿易的進行形成障礙，極大程度損害了墨西哥的利益。雖然美國最終 對限制墨西哥卡車入境的規定作出了讓步，但美國長期拖延執行小組報告的 行為卻凸顯出這樣的問題：第 20 章的一般爭端解決機制可能並不是保證成 員國實施 NAFTA 條約義務的最有效途徑，同時也顯示出國內的利益集團對 執行小組決定恐施加巨大的政治壓力，容易受到政治性因素的影響。而又因 為對小組決定的執行缺乏強制力的規定，導致爭端當事國可能會尋求更具約 束性的 WTO 爭端解決機制解決爭議。

此外，管轄權爭議亦為美國與其 FTA 簽署對造國發生貿易爭議時，雙 邊會發生的問題。以NAFTA 下爭端案件為例，其中高粱掃帚案⁵⁸即在 NAFTA 小組中提出此問題：若一爭端同時違反 NAFTA 和 WTO 的相關規定，NAFTA 小組是否有權裁決依 NAFTA 和 WTO 皆可提起訴訟之爭端。在該案中，美 國 對 從 墨 西 哥 進 口 的 掃 帚 採 取 防 衛 措 施 ， 遭 到 墨 西 哥 的 反 對 。 墨 西 哥 根 據 NAFTA 第 2 章的規定要求進行諮商程序，但是經諮商和 FTC 會議皆未能解 決問題。後墨西哥請求設立小組仲裁。在仲裁中，墨西哥認為美國的防衛措 施同時違反了 NAFTA 和 GATT 規定，而 NAFTA 第 2005.1 條授予了締約國 選 擇 在 GATT 或 NAFTA 內 提 起 爭 端 解 決 的 權 利 ， 墨 西 哥 可 將 爭 端 提 交 NAFTA 或 WTO 任何一個爭端解決機構裁決。此外，依照第 2005.6 條的規 定，一旦選擇了 GATT 或 NAFTA 爭端解決機構其一，即對爭端的管轄權作 出了排他性的選擇。因此 NAFTA 小組有權審理該案件。

而美國則主張 NAFTA 小組並無管轄權。美國認為，小組的管轄權和設 立小組之一般規定，皆將小組裁決爭端的權力限制於 NAFTA 下有關的義務

Journal,(Spring, 2005) , p.419.

58 See Final Report Of the Panel in the Matter of the U.S. Safeguard Action Taken on Broom Corn

Brooms from Mexico,USA-MEX-1997-2008-01 （ Jan. 30, 1998 ） ,

http://registry.nafta-sec-alena.org/cmdocuments/4ec05db7-9497-48cf-87cf-930c206afd93.pdf, 最 後 瀏 覽 日 期 ：2011 年 10 月 17 日。

性規定。儘管 NAFTA 第 802 條、GATT 第十九條和 WTO 防衛協定皆是對 防衛措施的義務性規定，但並不意味著 GATT/WTO 法律所規定的強制性法 律義務構成 NAFTA 協議本身的部分。如果當事人是依據 GATT/WTO 防衛 措 施 條 款 來 提 起 爭 端 ， 則 該 爭 端 則 應 透 過 GATT/WTO 爭端解決機制來解 決。NAFTA 小組沒有權利裁決依據 GATT/WTO 防衛措施條款所提起的法律 爭端。

在最終報告中，小組並未指明其是否有權確定美國所實施的防衛措施與 GATT 第十九條和 WTO 防衛協定的相符性，而選擇迴避此問題，僅認定在 本案中沒有必要解決管轄權爭議，因為 NAFTA 與 WTO 防衛協定的條款包 含基本相同的要求，NAFTA 小組完全可以根據 NAFTA 規定來解決爭端，

也由於 NAFTA 與 WTO 的相關規則基本相同，適用 WTO 規則並不會改變根 據 NAFTA 得出的法律結論。因此，小組完全可以選擇依據 NAFTA 第 802 條第 1 款而不依據 WTO 防衛協定第 3 條第 1 款做出裁斷。

而與上述因違反 NAFTA 與 WTO 一致性規則而產生管轄權衝突的情形 相反，實踐中也可能出現另一種情況，即，某一 NAFTA 締約國按 WTO 協 議要求履行某項義務時，卻違反了 NAFTA 規定的義務。在這種情況下，儘 管一般對管轄權問題沒有異議，爭端當事國因只違反 NAFTA 義務而僅能將 爭端提交 NAFTA 一般爭端解決機制而不能提交 WTO 爭端解決機制，但是 對涉嫌違反 NAFTA 義務的會員國而言，卻可能陷入一個進退兩難的局面，

亦即要履行 WTO 的義務卻必然會違反 NAFTA 的義務，如果遵循了 NAFTA 的義務，又將導致對 WTO 相關義務的違背。此種義務的衝突亦成為另一個 根據 NAFTA 下一般性爭端解決機制章節提起的案件爭議的焦點之一，前述 提及之加拿大農產品關稅案即為一著例。⁵⁹

59 See Final Report of the Panel in the Matter of Tariffs Applied by Canada to Certain U.S.-Origin Agricultural Products, CDA-USA-1995-2008-01 （ Dec. 2, 1996 ） , http://registry.nafta-sec-alena.org/cmdocuments/0c7973b9-1088-4221-99a5-e279075380b0.pdf, 最 後