我國政策性保險運作型態與問題分析－以學生團體保險為例 - 政大學術集成

全文

(1)國立政治大學風險管理與保險學系碩士論文 . 立. . 政治大. －以學生團體保險為例 . y. Nat. . ‧. ‧ 國. 學. 我國政策性保險運作型態與問題分析 . io. sit. The Operation Form and Analysis of Compulsory Insurance in Taiwan . n. al. er. －A Study of Student Group Insurance . . Ch. engchi. i n U. v. 指導教授：彭金隆教授研究生：鄭乃瑄撰中華民國一〇三年六月 . 0 .

(2) 目錄 . 第一章緒論 ………………………………………………………..….. 3 第一節研究背景與動機 …………………….….……………..……… 3 第二節研究內容與目的 …………………….….……………..……… 5 第三節. 政治大研究方法 …………………….….…………………………..…… 5 立. ‧ 國. 學. 第四節研究架構與流程 …………………….….………………..…… 6 . 第二章政策性保險之特性與內涵 .………..…………….…… 9 . ‧. sit. y. Nat. 第一節政策性保險、社會保險、與商業保險之比較 …… 10 第二節政策性保險之定義與變遷 ……………………..…..…..… 13 . er. io. n. a 第三節政策性保險之目標與特點 ………………….…….........… 16 iv. l C hengchi Un 第三章現行政策性保險之運作型態分析 ………...….…. 19 第一節政策性保險之運作型態分類 ……………………………. 19 第二節公辦民營－以強制汽車責任保險為例 ………........... 22 第三節招標承辦－以學生團體保險為例 …………………...… 28 第四節獨立辦理－業者責任保險與履約保證保險 …..…… 35 第五節運作型態之比較與問題研析………………………………. 46 . . 1 .

(3) . 第四章實務問題分析－以我國學生團體保險為例 …. 55 第一節學生團體保險採用招標承辦方式之合適性 …..…… 56 第二節現今我國學生團體保險經營之困難 …………..……… 57 第三節參考強制汽車責任保險制度提出改革方向與建議 63 第四節小結 ………………………………………………………………… 78 . 第五章結論與建議 ……………………..………………..…………79 第一節. 政治大結論 …………………………………………………………...……. 79 立. ‧ 國. 學. 第二節建議 ……………………………………………..…………..……… 80 . ‧. 參考文獻 …………………………………………………..…………… 82 . sit. y. Nat. 附錄 ………………………………………………………………………. 85 . n. al. er. io. 附件一中華民國強制投保保險彙整表 …………………. 87 . Ch. e n g c h i . . 2 . i n U. v.

(4) 第一章緒論 . 第一節研究背景與動機現代社會發展至今，保險的重要性早已不同於以往，環境風險日益增加，. 政治大民眾有賴於政府適時制定各項保險制度以獲得周全的保障。人民享有社會安立. ‧ 國. 學. 全保障之權利，為近世國際社會所共認之普世價值1，我國憲法第 155 條規定：「國家為謀社會福利，應實施社會保險制度；人民之老弱殘廢，無力生. ‧. 活，及受非常災害者，國家應予以適當之扶助與救濟。」，明確顯示建構社. y. Nat. er. io. sit. 會安全制度為基本國策，而社會保險乃是社會福利制度之一環。以社會保險為例，我國有全世界廣受稱讚的全民健保制度，民眾因而受惠良好的醫療照. al. n. v i n Ch 護。儘管全民健保大受推崇，如今仍面臨入不敷出之問題，有待新對策的提 engchi U 出。一個完善的政策制度必定無法一勞永逸、從一而終地適用，政府於訂定制度時除需考量對於人民是否有具體之幫助，更應進一步判斷該制度之「續航力」與「可塑性」，不可避免地，制度會隨著時間淘汰，而漸不符社會需求，因此政府必須時常審視制度的合宜性，若有引發爭議或造成民眾權益受損的可能，都必須盡速地加以改進。除了社會保險制度，近年來所謂的「政策性保險」正在崛起，政策性保 . 1. 林炫秋，「社會保險權利之憲法保障–以司法院大法官解釋為中心」，中正法學集刊，第 24 期，第 312 頁，2008 年 5 月。 . 3 .

(5) 險係指：政府機關為實現某種政策目的，以法令規定人民應投保或是規定經營保險之保險人不得拒保之保險，由一般商業保險公司或是政府專設機構經營，並由政府以某種補助方式鼓勵或強制人民投保之保險2。其與社會保險之差異在於政策性保險主要為利用契約方式達成原本應由政府透過社會保險、福利服務和社會救助等支出完成社會安全目的之政策；換而言之，政府透過民間商業機構來推進政策之運作，以達到更佳的效率，讓專業的保險公司替政府免去了繁複的核保理賠程序，同時也能使民眾迅速的得到即時的保. 政治大. 險保障。在我國政策性保險之中，最為人所知者莫過於「強制汽車責任保險」。. 立. 強制汽車責任保險歷經二十幾年來之政策修正及法制上的革新，如今已漸趨. ‧ 國. 學. 成熟並且頗受大眾推崇，針對汽機車事故造成的第三人保險理賠責任，能夠. ‧. 以公平又迅速的方式透過商業產險公司有效率的處理應對。 . sit. y. Nat. 然而，同樣也身為政策性保險的學生團體保險之經營就不如強制汽車責. io. n. al. er. 任險來得這麼順遂，由於其制度設計上有許多缺漏，如相關理賠資料不足導. v. 致精算困難、理賠項目過於廣泛導致營運虧損等。然而更大的問題在於保險. Ch. engchi. i n U. 公司承做意願低落，常出現承保空窗。學生團體保險係採用招標承辦之方式辦理，政府欲藉由招標之競價降低人民於保費上之支出，然而基於種種因素，保險公司之承保意願低落而不願意參與投標，為了避免流標之情形導致數百萬學生權益受損，教育部甚至須親自委託商業保險公司承作這方面的業務以解決困境，主管機關並為此成立相關研究案，委託學者進一步研究，希望能藉此提出改進之措施3，該研究雖然提出許多精闢之見解，然似乎尚未針對 2. 陳繼堯，汽車保險理論與實務，第 9 頁，智勝文化，2006 再版。. 3. 彭金隆、許永明、李志峰，「學生團體保險承保及管理制度改革之研究」，教育部委託研究案， . 4 .

(6) 其問題形成之根本因素既進行分析，因此引發本研究與進一步探討之動機。以一個影響人數甚廣，且能使學生族群受惠的保險制度而言，學生團體保險若能充分發揮其功能，將對於社會大眾有相當大之助益，然目前針對相關問題解決辦法之研究甚少，故本文將從各類政策性保險之研究出發，並以檢討學生團體保險制度為例，從中提出相關問題解決之方向。 . 第二節研究目的 . 立. 政治大. 基於前述之研究背景，本文將由政策性保險之施行目的出發，分析我國. ‧ 國. 學. 政策性保險之運作型態，並透過各運作型態之比較進而發掘經營架構上之問. ‧. 題、制度設計之缺漏或實施上面臨之困難，為本研究主要目的之一。而比較. sit. y. Nat. 後的結果，可以發現作為國內最大的政策性保險之一的學生團體保險，基於. n. al. er. io. 其採用之運作型態之制度規劃不良，引發了相當多的爭議。學生團體保險之. Ch. i n U. v. 被保險人數頗為龐大，為了取得行銷優勢及潛在客戶之開發，本應為商業財. engchi. 產保險公司踴躍爭取承做之政策性保險，然而卻由於制度欠缺完整性、政策法規的導向和過去虧損的經驗等因素，使其望之卻步。有鑑於強制汽車責任保險堪稱為政策性保險中之最佳典範，應能提供學生團體保險改革之方向，故期能透過兩者保險之運作型態與制度之比較分析，是否能將學生團體保險當前所面臨之問題一一解決，使其得以永續經營，並且作為其他或未來政策 2012 年 12 月。 . . 5 .

(7) 性保險發展之借鏡，為本文主要之研究目的之二。 . 第三節研究方法本文採用「資料蒐集」、「國內現行法規之研究」與「比較分析與建議」方法進行研究。一、資料蒐集 . 政治大. 本文藉由蒐集相關之教科書、學位論文、學術文章及相關新聞報導. 立. 等作為本論文之參考資料，再予以研讀、歸納整理後，分析我國政策性. ‧ 國. 學. 保險之性質、目的及制度之設計。並透過文獻之探討及新聞報導可觀察. ‧. 各類政策性保險所面臨之困難和實務上遇到之衝突。 . sit. y. Nat. 二、我國現行法規之研究 . n. al. er. io. 將前述的資料蒐集整理分析政策性保險於實務上之運作型態，以及. Ch. i n U. v. 提出學生團體保險涉及之重大議題後，進而研究我國現行法規制度之合. engchi. 適性，歸納出我國政策性保險以現行法規運作已經或可能引發之爭議，並針對本文著重於學生團體保險現下所遇到的問題作法規上的檢討。三、比較分析與建議使用資料蒐集所得知之我國各項政策性保險之特性及運作型態，比較政策性保險之運作架構與歷年來制度革新之成效，進而分析當今國內學生團體保險所面臨之重大議題，藉由探討我國成功之政策性保險制度，作為學生團體保險改革之借鏡，最後希望經過這些分析探討能夠給予實. . 6 .

(8) 際上之建議，讓影響層面廣大的學生團體保險更完善的運作。 . 第四節研究架構與流程本文研究流程如圖一所示，描述如下： . 政策性保險政治大 . 立. ‧ 國. 學. 公辦. 招標. 獨立. 民間 . 機關 . 民營 . 承辦 . 辦理 . 企業 . er. io. sit. y. Nat. al. v i n Ch 學生團體保險之問題分析 engchi U 參考強制汽車責任保險之成功案例 . n （1）. ‧. 公家 . （2）建議改革辦法之適用可能性分析 . 結論：以小見大－從學生團體保險改革展望. . 政策性保險之未來圖一研究架構流程圖 . . 7 . .

(9) 本文首先定義何為政策性保險，了解我國政策性保險推行之目的，並提出其與社會保險和商業保險之差異。其次，討論我國政策性保險之施行方式，其中須透過政府機關與商業保險公司之合作，而基於政府之授權開放程度與保險公司承保自由等差異，本文將其區分為三種商業化程度不同之運作型態－「公辦民營」、「招標承辦」以及「獨立辦理」。本文將詳細探討此三類運作型態之內涵，並以各方角度為出發點作一整體之比較分析。 . 政治大. 再者，分析我國政策性保險之運作型態之利弊，因考量我國「招標承辦」. 立. 運作型態之代表「高中以下學生團體保險」，正飽受爭議而應即刻予以提供. ‧ 國. 學. 解決之道。故本文於分析學生團體保險之主要問題後，期望藉由當前強制汽. ‧. 車責任險之成就與技術提出解決之道，並對於學保制度之適用性作進一步之. sit. y. Nat. 確認以符合實際需求。 . io. n. al. er. 最後，深入了解我國政策性保險以及學生團體保險問題後，研擬改革方. v. 法建議，提供未來其他政策性保險之運作型態之採行參考，而能更有信心地. Ch. engchi. i n U. 展望政策性保險之未來，提升社會大眾之福利與信賴。 . . 8 .

(10) . 第二章政策性保險之特性與內涵 . 商業保險、與社會保險皆為人類同求連帶共生的良善機制。商業保險可靈活. 政治大. 因應不同風險，但基於對價性，能發揮的功能有時而窮。於是社會保險被賦予了. 立. 補充的任務。但基於其強制性，仍須受比例原則的檢視，不能踰越必要的界限4。. ‧ 國. 學. 而之中尚有基於政策性因素及目的所舉辦之保險，其藉由民間商業保險的力量提. ‧. 昇效率，達成原本應有賴政府推行新的社會救助或社會保險來完成之目的，此即. sit. y. Nat. 為政策性保險。人類社會透過商業保險、社會保險、政策性保險再加上最基本的. n. al. er. io. 社會救助，藉此群聚力量分散風險以促進生活之安定，而國家身為所有社會成員. Ch. i n U. v. 的集合體，有義務建構理想風險分散之機制，透過政府的力量以及配合民間力量. engchi. 的協助，以維繫社會之穩定繁榮。因此，保險制度無論是社會保險、商業保險或政策性保險，均是構築福利社會的必要支柱，若能妥適運用必能發揮強大的力量 5. 。以下將先對社會保險、商業保險以及政策性保險做基本的介紹，進而了解政. 策性保險在社會上扮演之角色，俾能以更精準的眼光檢視我國政策性保險之現況以及問題之探討。 4. 江朝國，「社會保險、商業保險在福利社會中的角色─以健康安全及老年經濟安全為中心」，月旦法學雜誌，第 179 期，第 76 頁，2014 年 4 月。 5 林炫秋，同註一，第 77 頁。 . 9 .

(11) . 第一節. 政策性保險、社會保險與商業保險之比較 . 保險在分類上可區分為任意保險與強制保險、商業保險與社會保險及普通保險與政策保險等。有學者主張「凡依據政府政策而成立之保險，稱為政策保險6；此外，即屬普通保險或稱為非政策保險。政策保險大別有二：一為社會政策之保險，即社會保險；一為經濟政策之保險，如農業保險、漁船. 政治大. 保險、輸出保險等。」由是可知，在傳統保險學者心目中，社會保險亦屬國. 立. 家「政策」保險之一。7然隨著時代演變，現今社會對於保險種類之區分有. ‧ 國. 學. 不一樣的見解，以保險在社會上提供的保障範圍區分為社會保險、政策性保. ‧. 險以及商業保險，以這些保險類別在社會上的角色，再加上最底層非保險的. sit. n. al. er. io. . y. Nat. 公共救助，可以想像支撐整個社會的體系結構將會如圖二所示： . 給付額 . Ch. 商業保險 . engchi. i n U. v. 政策性保險社會保險 . . 公共救助 . 覆蓋範. . 圖二福利社會之三階層建構資料來源：江朝國，「社會保險、商業保險在福利社會中的角色─以健康安全及老年經濟安. 6 7. 袁宗蔚，保險學，三民書局，第 129-130 頁，1991 年。陳繼堯，汽車保險理論與實務，第 6-7 頁，智勝文化，2006 年再版。 . 10 .

(12) 全為中心」，月旦法學雜誌，第 179 期，第 87 頁，2014 年 4 月。 . 從對整體社會的作用而論，公共救助，商業保險、社會保險及政策性保險有各自不同的分工，以滿足經濟能力位於不同階層者的需求。首先，公共救助的作用在於使社會上經濟能力底層人口之生活水平或謀生能力提升到最低水準，使社會上較弱勢的族群得以維持生存所需及人性尊嚴，基本上公共救助也許介入的深度有其極限，然它能提供的幫助卻很廣泛，而且由於其法律性質為「授益行政」，所以比例原則檢視密度低，因此它能夠給予社會. 政治大. 保險基於保險學理基礎或是比例原則之考量而達不到的目標，亦即可以補充. 立. 社會保險制度之不足8。 . ‧ 國. 學. 然而公共救助對於人民幫助之深入度有限，並且通常為較小額補助，對. ‧. 於這樣的情況，社會保險之興辦得以給予部分補充。社會保險乃是針對「全. sit. y. Nat. 國人民」面臨的同一類危險，以強制的方式使人民繳納保費加入危險共同團. io. n. al. er. 體，並且以被保險人之所得高低作為保費計算之基礎，當團體中的成員發生. v. 被保事故時，再以全體的力量彌補其損害。由於社會保險有保費之收入，被. Ch. engchi. i n U. 保險人受領之給付為繳納保費之對價，因此其給付水平自然比公共救助來得多9。然當只有「特定族群」面臨特定風險，即沒有必要亦沒有權力強制所有民眾加入，只需要求特定族群組成相對應之團體來分散即可，此類保險若由政府機關為實現某種政策目的推行，即為所稱之政策性保險10。政策性保險以法令規定人民應投保或是規定經營保險之保險人不得拒保之保險，由一般 . 8. 江朝國，「社會保險、商業保險在福利社會中的角色─以健康安全及老年經濟安全為中心」，月旦法學雜誌，第 179 期，第 84-85 頁，2014 年 4 月。 9 同前註，第 85-86 頁。 10 同前註，第 86 頁。 . 11 .

(13) 商業保險公司或是政府專設機構經營，並由政府以某種補助方式鼓勵或強制人民投保之保險11。自由市場中，另有眾多的保險公司提供商品以承擔各式各樣的風險，只要符合保險原則即得以作為商業保險承保之標的。惟商業保險之功能基於其營利性質，需要收取相當之對價，且多半拒絕高風險之族群，因此對於許多弱勢團體是不小負擔。儘管如此，現今政府對於保險業者嚴格監督，其程度遠高過於一般營利事業，保險業者需要遵循許多條件，無論是在設立或是經. 政治大. 營時需具備一定之清償能力，又或是在保險商品之設計銷售，都要以高密度. 立. 的審查才得以通過，這些種種限制可以推論出商業保險具有某種程度的社會. ‧ 國. 學. 性，扮演舉足輕重的角色。 . ‧. 表一為學者對於上述所探討之三類保險所做之整理比較： . y. Nat. 表一社會保險、商業保險與政策性保險之比較 . 任意性 . 主要為強制性（但也有要. n. al. 提供最低收入保障 . Ch. 政策性保險 . er. io. 強制性 . 商業保險 . sit. 社會保險 . engchi. 求保險公司不得拒保者） iv n U. 較大給付額係基於個人. 提供最低收入保障 . 需要及支付能力給付由法律規定 . 給付由雙方契約規定 . 給付由法律或命令規定 . 政府獨佔 . 競爭性 . 競爭性 . 強調社會適當性之福利. 強調個人公平性之保險. 強調個人公平性之保險. 因素 . 因素 . 因素 . 成本較難以預測 . 成本大部分可事先預測 . 成本大部分可事先預測 . 對長期給付不必完全提. 對長期給付需完全提存. 對長期給付需完全提存. 存基金準備，因為尚有新基金準備，並不依賴新加基金準備，並不依賴新加加入者強制繳納保險. 入者的保險費 . 11. 陳繼堯，同註 7，第 9 頁。 . 12 . 入者的保險費 .

(14) 費，同時假定保險制度會無限期的延續下去不需核保手續 . 個人及團體保險均需要. 原則不需核保手續，部分. 核保手續 . 保險基於政策性目的仍須核保 . 保險基金由政府負有投. 保險基金主要由私人方. 保險基金主要由私人方. 資運用的責任 . 面來投資運用 . 面來投資運用，但部分依據政府法令規定投資運用 . 可利用調整保險費率來應付通貨膨脹的影響 . 可利用調整保險費率來應付通貨膨脹的影響 . 政治大私法關係私法關係立有個人帳戶及無個人帳有個人帳戶及無個人帳. 公法關係 . 戶 . 有代位權行使 . 有代位權行使 . 涉訟由普通法院審理 . 涉訟由普通法院審理 . ‧. 涉訟由行政法院審理 . 戶 . 學. ‧ 國. 無個人帳戶 . 無代位權行使 . 受通貨膨脹的影響較大 . 資料來源：陳繼堯，汽車保險理論與實務，第 12 頁，智勝文化，2006 年再版 . y. Nat. al. er. io. sit. 國家有賴這些保險與非保險的公共救助機制來維持社會之平穩安定，其. n. 中政策性保險近年來在各國都有蓬勃的發展，政府與商業公司的合作，得以. Ch. engchi. i n U. v. 讓政策事半功倍而有效率的進行，然同樣也增加其複雜性，而引發許多有待討論的新問題，相關議題將於下一章有更深入之探討。 . 第二節. 政策性保險之定義與變遷 . 政策性保險主要為利用契約方式達成原本應由政府透過社會保險、福利服務和社會救助等支出完成社會安全目的之政策，該種保險符合自一九七〇. . 13 .

(15) 年代以來新公共管理學說與政府再造之時代潮流12。如今所稱之政策性保險，其以商業保險經營國家政策性立法通過執行之保險事業，此基本理念在先進國家早已所在多有，例如德國法律體系中所稱之「法定保險」（gesetzlish versicherung），以有別於「社會保險」（sozial versicherung）13；英國在 1897 年仿效德國俾斯麥首相 1884 年推行職災保險後，是以較非傳統社會保險型態由一般商業保險公司經營該項保險，亦是政策性保險早在一世紀前即已存在之明證14。 . 政治大. 我國政府出版品中最早見諸「政策性保險」一詞者，為 1992 年 6 月 24. 立. 日行政院函送立法院審議之「強制汽車責任保險法草案」，根據該草案總說. ‧ 國. 學. 明介紹：「汽車責任保險係為補償汽車交通事故受害人經濟損失之重要制度. ‧. 之一，各國為合理保障交通事故受害人之權益，每以法律強制汽車所有人或. sit. y. Nat. 駕駛人應投保汽車責任保險。故強制汽車責任保險係屬政府之『政策性保險』，. io. n. al. er. 其政策性目標在由經由強制汽車所有人投保責任保險，俾被保險汽車肇事致. v. 受害人遭受損害，被保險人受賠償之請求時，保險人負賠償及給付保險金與. Ch. engchi. i n U. 受害人之責，使汽車交通事故受害人之損失獲得合理之基本補償，實現道路交通管理政策，維護道路交通安全與秩序，保障行人之安全與權益。如交通部所主管之業務如航空運送與大眾捷運系統，強制投保責任保險之規定，以維護航空運送與大眾捷運之安全與秩序。又如民用航空法第七十二條規定航空器所有人或民用航空運輸業應依交通部所訂最高損害賠償額，投保責任保 . 12. 陳定輝，「政策性保險法制化過程重要原則初探－以新正修強制汽車責任保險法為例」，台灣本土法學雜誌，第 68 期，第 74 頁，2005 年 3 月。 13 卓俊吉，德國長期照護法治之研究，政治大學法律學研究所碩士論文，第 4 頁，2004 年。 14 WILLIAMS, C.ARTHUR, MICHAEL.L SMITH, PETER.C YOUNG, RISK MANAGEMENT AND INSURANCE 595(1995). 轉引自前註。 . 14 .

(16) 險，另大眾捷運法第四十七條規定大眾運輸捷運系統應依交通部所指定之金額投保責任保險。」15 此草案開宗明義揭示了強制汽車責任險係屬於政策性保險，並同時指出此類政策性保險的機制，在航空運送與大眾運輸捷運系統強制投保責任險的例子上，也可略窺一二。而在強制汽車責任保險法施行之後，政府相關函令中亦多次提及該項保險屬於「政策性保險」，例如財政部保險司 2001 年 3 月 12 日台保司（七）第 0890712571 號函規定16：一、. 政治大. 強制汽車責任保險屬「政策性保險」，其目標在經由強制汽車. 立. 所有人投保責任保險，俾被保險汽車肇事致受害人遭受損害。被保. ‧ 國. 學. 險人受賠償請求時，保險人負賠償及給付保險金與受害人之責，使. ‧. 汽車交通事故受害人之損失獲得合理之基本補償，實現道路交通管. y. sit. 國家賠償法第二條及第四條規定，國家賠償之成立，以「行使. io. n. al. er. 二、. Nat. 理政策，維護道路交通安全與秩序，保障行人之安全與權益。…⋯…⋯ . v. 公權力」為前提要件，而所謂「公權力」之意義，不包括私經濟作. Ch. engchi. i n U. 用，次查強制汽車責任保險法第二章規定，可知強制汽車責任保險當事人間存在之權利義務，繫於要保人與保險人間成立之保險契約，而該保險契約之成立屬私經濟行為，綜觀強制汽車責任保險法全文，保險人辦理強制汽車責任保險並非所謂之公權力行使。本函內容不僅詮釋政策性保險之目的，並將強制汽車責任保險之要保人與保險公司之基本法律關係，定性為屬於私經濟行為之契約性質，對於政策. . 15 16. 立法院祕書處編印，第 196 輯法律案專輯─強制汽車責任保險法案，第 1 頁，1997 年 6 月）。同前註，第 2-37 頁。 . 15 .

(17) 性保險之定義確有助益17。 . 第三節. 政策性保險之目標與特點 . 政策性保險之推行可以落實保障被保險人經濟安全，同時其提高投保人之數目以將暴露同樣風險的人納入危險共同體分擔，並且以補助等方式提高投保人之意願，使民眾風險管理意識提昇亦活絡經濟，發揮其強化社會安全之主要功能。 . 政治大. 政策性保險具有以下特點18： . 立. 1. 法令規定強制民眾投保或強制保險公司不得拒保。 . ‧ 國. 學. 2. 由一般商業保險公司或是政府另定專法設置機構承辦該項業務。 . ‧. 3. 政策性保險性質仍為私法契約關係，相關權利義務關係仍應適用私法. sit. y. Nat. 規定。 . n. al. er. io. 4. 部分政策性保險已設有獨立帳戶，保險人必須以專款專用、無盈無虧方式經營。 . Ch. engchi. i n U. v. 5. 仍以要保人有訂立契約意思為契約成立要件。 6. 為實現某些公益政策（例如公序良俗），保險公司對於被保險人具有代位權之行使19。 7. 因此類保險具有濃厚社會安全之政策目的，目的事業主管機關與保險監理機關必須較普通商業保險更為重視監理品質與程序。 . 17. 陳繼堯，汽車保險理論與實務，第 11 頁，智勝文化，2006 再版。同前註，第 8 頁。 19 如強制汽車責任保險法規定駕駛人酗酒、吸食毒品或無照駕駛造成之傷亡，保險公司得向駕駛人代位請求。 18. . 16 .

(18) 8. 政府補助該類保險保險費為推動方式之一（例如我國之學生平安保險 20. ），但仍不乏特例（例如汽車強制保險或勞工退休年金保險皆未有政. 府直接補助），然許多國家政府仍會以財稅減免方式間接補助以資鼓勵民眾投保。如前所述，以政策性保險這樣的社會安全制度之推行而言，其直接功能在於得以提供民眾經濟安全，此類保險設立之目的，即在於提供遭遇不可預料或不可抗力之外來事故之「受害人」金錢給付彌補亦或是回復得以回復之. 政治大. 損失，若執行得當且具備效率，甚至能夠降低職業災害21及意外事故發生的. 立. 頻率和嚴重程度22。 . ‧ 國. 學. 然而對於「被保險人」的保障在於，其得以降低其經濟負擔。我國社會. ‧. 各階層實施之政策性保險種類，多數為責任保險或保證保險。責任保險依據. sit. y. Nat. 保險法第九十條規定係指責任保險人於被保險人對於第三人，依法應負賠償. io. n. al. er. 責任，而受賠償之請求時，負賠償之責；保證保險依據保險法第九十五條之. v. 一規定：保證保險人於被保險人因其受僱人之不誠實行為或其債務人之不履. Ch. engchi. i n U. 行債務所致損失，負賠償之責。從這兩個條文可以看出來這兩個類型的保險皆得以使被保險人必須賠償之費用或相關損失受到補償，目的在於減輕被保險人之經濟負擔，在精神上亦得以使其減輕焦慮，有安撫之作用。保險本質即為一風險管理之工具，同樣地，政策性保險亦有風險控管之功能。依據保險法第九十七條規定：保險人有隨時查勘保險標的物之權，如 . 20. 學生平安保險歷經多次更名，現稱為「學生團體保險」。例如專業技師執業公共工程技術服務，必須投保專業責任險及雇主意外責任險，因此雇主必須多留心僱員之狀況及工作環境以符合保險公司要求之標準，提昇品質。 22 例如法規強制旅館民宿業者應投保公共意外責任險，旅館設施及環境設備必須符合保險公司核保之標準，因而強化其安全性。 21. . 17 .

(19) 發現全部或一部份處於不正常狀態，經建議要保人或被保險人修復後，再行使用。如要保人或被保險人不接受建議時，得以書面通知終止保險契約或其有關部份。如日常生活搭乘的捷運系統，台北捷運公司必須為了乘客的安全，依大眾捷運法第四十七條之規定投保大眾捷運系統旅客運送責任保險，提供捷運旅客保障，然保險公司答應承保之前，必然會先派員去現場查勘，了解實際狀況和設備環境等，俾能估計保險費率，若有不符合公共安全法令之建材及設施，會建議改善或新訂承保條件要求要保人捷運公司提昇其安全標準，. 政治大. 否則可能增加保費或是拒絕承保；且承保之後，為了長期契約之維護，保險. 立. 公司往往會定期審查標的物場所之狀況。因此綜上所述，旅客運送責任保險. ‧ 國. 學. 基於其政策性與商業保險公司之配合，得以具有良好的風險控制效果。另外，. ‧. 如強制汽車責任保險對於出險率高的車主會增加其保險費，而駕駛記錄良好. sit. y. Nat. 之被保險駕駛人則有減費之優待，這也是一種基於對價平衡原則之間接風險. io. n. al. er. 控管的方式。 . v. 政策性保險之利用於各國欲漸普遍，我國之政策性保險亦行之有年，經. Ch. engchi. i n U. 統計至 2005 年已有 126 種23，而如今除了廣為人知的強制汽車責任保險、學生團體保險之外，亦有其他於日常生活中常見的政策性保險種類，詳細保險項目可參考附件一所示。以下將以各種政策性保險為對象，透過其運作型態之差異將其分門別類，作更深入之探討。 . 23. 陳繼堯，同註 18，第 21 頁。 . 18 .

(20) 第三章現行政策性保險之運作型態分析我國政策性保險之社會安全制度發展至今已漸趨普遍，至 2012 年已有上百例，如前面所述，政策性保險與社會保險、商業保險不同之處在於，其乃是政府欲管控某一群體之風險以及安全，透過一般商業保險公司以特定的方式經營特定險種，並可能另指派或成立專門機構加以配合，以達到社會安全提昇之目的。簡. 政治大. 而言之，此類保險往往是以商業保險之型態達到其政策性目的。然而，於政策性. 立. 保險之中，有各式各樣的類型，其各自以不同之政策強制性與商業化程度經營運. ‧ 國. 學. 作，目的皆在於達成某政策目標，發揮保險功能以保障社會大眾。以下將以各個. ‧. 政策性保險之運作型態不同作為區分，並加以探討各種運作型態之內涵，期能藉. . y. sit er. al v 政策性保險之運作型態分類 ni n. 第一節. io. . Nat. 由本文之分析更深入了解我國政策性保險經營之態樣。 . Ch. engchi U. 基於功能與目的性之差異，政策性保險中包含了不同的運作態樣，而本文認為最直接之區分辦法，可自政府涉入的程度多寡予以分類，反過來說，也就是以政府給予之自由「商業化程度」作為政策性保險之歸類。有些政策性保險商業化的程度低，如具有完整法規規範之強制汽車責任保險；有些則是並無明顯之強制性，從其表面看來幾乎與一般商業保險無異。為了便於後續有關政策性保險間之差異分析之討論，本文將以圖三所示之使用名稱與分類方式，將各種政策性保險的運作型態以商業化程度作更明顯之界定與區 . 19 .

(21) 分。 . . 立法強制投保現有商政府制定保險內容，保. 品，保險公司有核保權。 . 險公司招標承辦。 . 主管機關訂定規則，保險公司僅為代辦。 . 獨立辦理招標承辦 ·• 學生團體保險 . 公辦民營 . ·• 公共意外責任保險 ·• 履約保證保險 . ·• 強制汽車責任險 . 社會保險 ·• 全民健保 ·• 公教人員保險 . 立. 低 . 政治大. ‧ 國. 高 . 學. 商業化程度 . 圖三我國政策性保險運作型態之商業化程度差異比較圖 . ‧. 座標衡軸最左邊為社會保險，嚴格來說，依照前章所定義之政策性保險，. y. Nat. er. io. sit. 其並非時下所稱之政策性保險，然由於其屬於傳統廣義所稱之政策保險，且將其放置於圖中能作為更明顯比較，故在此將社會保險納入。由於社會保險. al. n. v i n Ch 係由政府成立專責單位承辦社會民眾之保險，沒有利用商業保險力量，即完 engchi U 全與一般商業保險公司無涉，因此並沒有與商業保險重合之情形，此類如全民健保與公教人員保險等。如前所述，政策性保險屬責任保險居多，以及近期所發展的保證保險，依照學者見解，責任保險從 20 世紀中葉至今，趨勢乃是基於保護社會大眾或消費者的考量，由「任意保險」向「強制保險」發展24。然強制投保的情形下，其中有一類型政策色彩較為鮮明，由政府制定相關法規，指派或成立 . 24. 劉宗榮，新保險法：保險契約法的理論與實務，第 406-407 頁，三民書局，2011 年 9 月二版。 . 20 .

(22) 相關機構以負責該險種之運作，做一較全面性之監督，而民間保險公司僅為代辦之性質，而不考慮盈虧，此即所稱的「公辦民營」，此類政策性保險與社會保險看似只有一線之隔，以強制汽車責任保險為代表。另外較常見的則是僅針對社會上部分群體，對象多半為非弱勢之業者或公司企業，政府以法規直接要求其投保相關商業保險，或者以間接強制的方式，如主管機關核發其所需之執照的條件必須是具備相關保險契約之存續，俾使應保險的公司企業必須確保自己的核保資格，此類「獨立辦理」的政策. 政治大. 性保險目的在於保障大眾消費者，因其較無與大企業抗衡之能力，像是營業. 立. 場所之公共意外責任險或商品之產品責任險等皆具有此類型之特徵。獨立辦. ‧ 國. 學. 理的政策性保險的相關商品基本上為商業保險公司自身原有之商品，政府對. ‧. 於應保對象為公司企業的商品不需要另外加設嚴格規定，同時藉由保險公司. sit. y. Nat. 的專業核保機制亦得以保障社會安全，因此商業性非常濃厚，除了其具備政. io. n. al. 性保險之中商業化程度是最高的。 . Ch. engchi. er. 策性保險直接或間接的強制規定之特質之外，其他與商業保險無異，在政策. i n U. v. 而商業化程度介於這兩者之間，尚有一類政策性保險是在當前爭議性較高的，由於政策性保險是政府為執行其政策的一種方式，難免帶有政治色彩，有些情況下，針對某一政策性保險，政府制定了相關法規後，直接以開放「招標」的方式讓民營保險公司承辦，其保險內容、費率以及相關規定全部由政府制定，保險公司依法規辦理，然由於係以招標競價方式取得業務，因此商業保險公司作為此類政策性保險之承辦人，無論盈虧皆需自負。其與公辦民營類型之政策性保險差異在於，後者的情況下，商業保險公司所扮演之角色僅為代辦性質，經營的盈虧不會影響保險公司自身之營運，；然若是以招標 . 21 .

(23) 承辦的方式運作的政策性保險，得標之保險公司必須將這類保險的相關經營情形納入損益表中計算，有承擔盈虧之壓力與風險，因此關於此類政策性保險也引發了不少爭議，比如學生團體保險之相關議題，將於本文後段有更詳細的探討。依照商業化程度之不同，本文將政策性保險主要分為三類，以下將按照商業化程度從低至高針對「公辦民營」、「招標承辦」以及「獨立辦理」三種類型之政策性保險，有更深入的介紹。 . 立. . ‧ 國. ‧. . 公辦民營－以強制汽車責任保險為例 . 學. 第二節. 政治大. sit. y. Nat. 如圖三所示，本文將政策性保險中政治影響力較強且商業化程度較低者，. io. n. al. er. 歸類為公辦民營型態的政策性保險。所謂的公辦民營在此係指由政府訂定相. v. 關政策之規則程序、保費之釐定以及相關專責單位之設立，完整並全面性地. Ch. engchi. i n U. 由政府掌控權責，亦同時由政府嚴格監督並適時予以制度上之調整；而民間之商業保險公司僅作為代辦之窗口，單純地依照規則予以理賠。公辦民營之主要目的，在於政府得以藉由商業保險公司本身之專業，有效率地進行核保作業以及後續理賠之審查，以因應保險事故發生之頻繁。而欲更深入分析這類的政策性保險的特性，最簡單明瞭的方式莫過於透過最具代表性的強制汽車責任保險。經過許多專家學者之深入討論分析，歷經多年之改革與調整，強制汽車責任保險之內涵以及其所包含之智慧當然並非三言兩語能表明，本文著重政策性保險中商業重合程度之部分，於其後將以強制汽車責任險作為 . 22 .

(24) 對於其他政策性保險之比較，因此以下將針對強制汽車責任保險之特性、政策目的及制度架構作分析，以利後續之比較討論。強制汽車責任保險之目的為當汽車所有人或駕駛人因使用之汽車致第三人體傷、死亡，保險人即會理賠支付補償其損失，俾使車禍受害者能獲得合理的基本保障及維護社會安全。為了讓強制汽車責任保險充分發揮其目的，政府將其以政策性保險之方式實施，以單獨立法、公督民辦之方式，委託民營產險業者經營，以同時達到促進大眾之道路安全和受害者能迅速獲得基本. 政治大. 保障，因此作為政策實施主要推手之強制汽車責任保險法（以下簡稱強保法）. 立. 之主要立法宗旨，本研究整理如下25： . ‧ 國. 學. 一、提供基本保障 . ‧. 我國強保法制度係採無過失限額責任制，在此制度下，受害人因交. sit. y. Nat. 通事故而遭受之身體傷害損失在一定限額內，不追究加害人之過失，亦. io. n. al. er. 不討論受害人對事故之發生是否具有歸責性，加害人應負無過失責任，. v. 使受害人能儘速獲得基本的保障。而根據強保法第 27 條規定由主管機. Ch. engchi. 關所訂定之基本項目與金額為26： . i n U. （一）傷害醫療費用給付最高 20 萬元（二）殘廢給付最高 200 萬元（三）死亡給付最高 200 萬元（四）每一事故給付人數無上限，每人最高給付 220 萬元（先傷後殘廢或死亡） . 25. 參閱陳伯燿、黃淑燕、徐敏珍，汽車保險，第一章－強制汽車責任保險法之特色，保險發展中心出版，2012 年 3 月修訂三版。該章提出六項立法宗旨以及十八個有關強制汽車責任保險之特色，該章中與本文目的較為相關之部分，經本研究加以改寫。 26 參考最近一次(2012 年 2 月 24 日)金融管理委員會發布之強制汽車責任保險給付標準。 . 23 .

(25) 政府定期調整基本限額以因應社會需求之水準，提供汽機車事故受害者基本的保障。二、加速保險理賠如前所述，我國強制汽車責任險採無過失責任制，因此在限額內，責任歸屬不再是消耗處理程序時間的原因，能加速受害者得到賠償的時間。並同時以強保法第 7 條之規定：「因汽車交通事故致受害人傷害或死亡者，不論加害人有無過失，請求權人得依本法規定向保險人請. 政治大. 求保險給付或向財團法人汽車交通事故特別補償基金請求補償。」除. 立. 藉此強化特別補償基金之功能性，更是明文賦予車禍受害者的請求權. ‧ 國. 學. 人直接請求權，以配合無過失責任制度之實行，確保受害者以直接迅. ‧. 速的方式獲得保障。 . sit. y. Nat. 三、加強確立保險契約關係 . io. n. al. er. 由於強制汽車責任險有其政策性目的考量，在採取公辦民營制度讓. v. 民間財產保險公司承辦的情形下，必須儘可能確保契約之有效性，以. Ch. engchi. i n U. 達到保障社會大眾之目的。依強保法第 15 條規定：「保險人應於保險期間屆滿三十日前通知要保人續保，其怠於通知而於原保險期間屆滿後三十日內發生保險事故者，如要保人辦妥續保手續，並將其始期追溯自原保險期間屆滿之時，保險人仍須負給付責任。」同時於強制汽車責任保險承保及理賠作業處理辦法第 3 條第 2 項規定：「要保人於保險期間屆滿後仍未投保者，保險人應於保險期間屆滿後三十日內，至少再為二次重新投保之通知。」政府藉由上述規定課予保險人通知要保人續保之義務，目的在於維持契約之有效性。 . 24 .

(26) 有鑑於強制汽車責任險為政策性保險，除非有必要原因，保險公司都必須履行承保之義務，不得隨意拒絕承保，強保法第 18 條第 1 項規範除要保人未交付保險費或有違反第 17 條之據實說明義務外，保險人不得拒絕承保。此外，保險人亦不得隨意解約，規定於同法第 20 條。四、強化政府對保險業之監理強保法第 3 條規定強制汽車責任保險之主管機關為金融監督管理委員會（以下簡稱金管會），然基本上汽機車用路之規劃與監理為交通. 政治大. 部所負責，金管會則掌財務行政，因此權責分明，各司其職以達成政. 立. 策目標。 . ‧ 國. 學. 然由於強制汽車責任保險為政府與民間保險公司的合作，民眾最直. ‧. 接面對的窗口為商業財產保險公司，因此在保險公司的資格核定也必. sit. y. Nat. 須有一定的標準，強保法第 8 條規定保險人需經主管機關許可才得經. io. n. al. 車責任保險管理辦法】有詳細規範。 . Ch. engchi. er. 營強制汽車責任險，其資格條件由金管會頒布之「保險業經營強制汽. i n U. v. 而為強化政策性保險與一般商業保險之差異性，民間財產保險公司需依照強保法第 44 條與第 47 條，金管會會同交通主管機關所訂定之保險費率表及「強制汽車責任保險會計處理及業務財務資料陳報辦法】之內容，落實無盈無虧之經營原則，將其於強制汽車責任保險之經營以獨立會計的方式辦理，如此一來，便能使政府更有效率達到監理的目的，得以方便地檢視業務及財務的狀況。五、強化公路監理能力強保法第 26 條規定受害人或其他請求權人因故意行為或從事犯罪 . 25 .

(27) 行為，致被保險汽車發生汽車交通事故者，保險人不負保險給付責任。同時並於第 29 條明定被保險人因下列情形所致之事故，保險公司給付受害人後，得於金額範圍內代位追償：（一）. 飲用酒類或其他類似物後駕駛汽車，其吐氣或血液中所含酒精. 濃度超過道路交通管理法規規定之標準。（二）駕駛汽車，經測試檢定有吸食毒品、迷幻藥、麻醉藥品或其他相類似管制藥品。 . 政治大. （三）故意行為所致。 . 立. （四）從事犯罪行為或逃避合法拘捕。 . ‧ 國. 學. （五）違反道路交通管理處罰條例第二十一條或第二十一條之一規. ‧. 定而駕車。 . sit. y. Nat. 以這些規定避免強制汽車責任保險之良善目的遭到不肖濫用，同時. io. n. al. er. 維持道路交通秩序。而為了更積極提高道路行車安全，強保法第 45 條. v. 規定保險費率之訂定，以兼採從人因素及從車因素為原則，亦即除了. Ch. engchi. i n U. 考慮各種車輛的危險程度不同、被保險人的年齡性別之外，從被保險人的駕駛記錄跟違規頻率來加重或減低所收取之費率，最高可加重至 60%，最多可減免 30%，藉此使被保險人能在駕駛時秉持更謹慎的態度。從給予民眾最基本即時的保障為出發點，一開始依公路法規範開始試辦，陸陸續續調整並正式單獨立法，期間歷經無數次相關討論，公辦公營抑或公辦民營，並開始採行限額無過失責任制度、記錄違規肇事資料。如今強制汽 . 26 .

(28) 車責任保險已發展相當成熟，除了能以正面積極的態度鼓勵汽機車用路人謹慎駕駛，無盈無虧制度下，商業財產保險公司亦配合的相當有默契，達到極高的效率，減輕被保險人的負擔，特別補償基金的成立則讓整個制度更顯完整，讓事故受害人獲得應有之保障。根據媒體調查顯示，高達 92%之受訪民眾滿意本保險之實施，而保險業者為善盡社會責任，努力奉行落實推行本制度及相關之政令教育宣導工作，亦於 93 年分別獲法務部頒「犯罪被害人保護工作有功團體獎」及現代保險文教基金會頒「最佳社會責任特別獎」。. 政治大. 另，95 年 2 月間，日本交通政策研究會鈴木辰紀教授特別來台考察，並於. 立. 其研究報告結論中指出我國實施之強制汽車責任保險法稱得上是世界各國. ‧ 國. 學. 類似法制之冠（日本實施強制汽車責任保險法約相當於我民國 44 年，我國. ‧. 早年制度亦參考日本制度），而韓國亦於 95 年 3 月由其保險監理官及相關業. sit. y. Nat. 者組團前來台灣，專訪考察我國之強制汽車責任保險制度27。從上得知，我. io. n. al. er. 國強制汽車責任保險制度頗受推崇，儘管並非如同全民健保那樣的社會保險，. v. 由國家自行經營，然可以推論其在國家與民間的合作上相當成功，達到了政. Ch. engchi. i n U. 策性保險之良善目的，或許在法條或實務上仍有些爭議尚未消弭，仍堪稱是我國政策性保險之典範，因此本文於後多以強制汽車責任保險的制度完整性與其他政策性保險相作比較，並作為學生團體保險制度重新調整之參考。 . 27. 陳伯燿、黃淑燕、徐敏珍，汽車保險，第 30 頁，保險發展中心出版，2012 年 3 月修訂三版。 . 27 .

(29) 第三節. 招標承辦型態－以學生團體保險為例 . 強制汽車責任保險就其強制性以及其相關之配套措施在政策性保險中算是最完整、受政府的監督也最直接的，觀察下來，其與社會保險最大之差異在於其政策的運作係建立在與民間財產保險公司的合作。如前所述，在強制汽車責任保險的合作情形下，商業產險公司係作為強制汽車責任保險的承辦窗口，並且依據專法規定以獨立會計的方式辦理，僅收取固定費用作為手. 政治大續費，實踐無盈無虧原則。然而，並非所有的政策性保險都是如此，如前所立. ‧ 國. 學. 述，政策性保險的商業競合程度有異，亦即政府針對不同政策，有不同程度的權責授與於商業保險公司。 . ‧ sit. y. Nat. 一、招標承辦型態之內容與制度考量 . io. n. al. er. 以本章第一節分類下的「招標承辦」型態的政策性保險和強制汽車. v. 責任保險的「公辦民營」相比較，兩者皆是政府對於該政策保險有相. Ch. engchi. i n U. 關之規定，並且委託民間保險公司承辦的情形，乍看之下似乎所謂的招標承辦是否和公辦民營之間僅有「政府公開招標，保險公司得標接下業務」與「保險公司申請，並經過主管機關許可」獲得業務之辦法的不同。然而事實上，兩者之間存在著相當大的差異，雖然皆為政府制定規則、民間承做，看似或許皆稱得上為「公辦民營」，本文之所以將兩者視為不同之分類，並不單純基於業務取得之辦法，更著重在以招標的方式讓保險公司獲得業務之餘，政府針對同一個政策性保險，是否在其他方面有適當的給予支持與明確的方向引導。亦即，所謂的 . 28 .

(30) 「公辦」也有程度上的不同，簡單來說，完善的制度，保險公司樂意承做；反之，則保險公司不願意照單全收。政府在擬定相關保險政策的同時，勢必會搭配其他法規制度，舉例而言，強制汽車責任保險的實施，有賴強保法在法律層面作為一有力的支持，同時成立特別補償基金補足實務中難免產生的遺漏，並且要求相關機關在財務會計以及監督上實施「差異化管理機制」和「全面稽核機制」讓其得以更安全順利達到政策目標。然而，在「招標承辦」的政策. 政治大. 性保險的情形下，由於並非所有政策都如強制汽車責任保險那樣備受關. 立. 注，政府投入的資源和擬定的相關政策多寡有異，且無論制度合宜與否，. ‧ 國. 學. 公開招標中得標的保險公司只能全部接受，在沒有相應的無盈無虧制度. ‧. 加以配合的情形下，損益需自行吸收，若有獲益，可能會引發圖利保險. sit. y. Nat. 公司之爭議，如果經營虧損，則會影響到整體公司的營運表現和股東權. n. al. er. io. 益。又從對社會公眾利益的角度去看，一個政策性保險必定有其欲達到. Ch. i n U. v. 的政策目標，目的不外乎是讓人民受惠，若將政策性保險之推行實施比. engchi. 喻為征戰打仗，政府將商業保險公司作為前線的士兵，倘若只有基本制度的涵蓋，而沒有配套措施加以輔佐，就彷彿只有給他們刀劍武器，而沒有讓他們配戴能夠更勇敢向前衝的盔甲盾牌，想當然耳，會是一場耗時耗力的戰役，付出成本時間卻沒有相對的收穫，政策的良善本意無法發揮，民眾亦沒有受惠，由此可知制度與相關配套措施是否縝密完整，對於政策性保險的推行影響甚大。 . . 29 .

(31) 二、「招標採購」與「招標承辦」型態之政策性保險目前國內以招標的方式採購保險的情形普遍，其中多以公務機關依政府採購法的規定作為簽約主體，而基於政策性保險具有法律強制性，但政府並不需要依法強制自己投保，因此這類保險並不屬於典型之政策性保險，然其中亦包涵了以公益性為出發點之招標情形。舉例而言，我國擁有獨特的生態環境與豐富多樣性的物種，為了保護自然資源，將最具代表性的區域規劃成了目前所看到的八個國家公園。然為了保護前往. 政治大. 遊客在園區內遊憩之安全，除了具體的設施建置之外也同時投保公共意. 立. 外責任險，在此，國家公園便是以招標的方式完成「園區公共意外責任. ‧ 國. 學. 險」的採購，將遊憩風險高的區域或出入頻繁的景點納入承保範圍，給. ‧. 予民眾多一層保障。 . y. Nat. er. io. sit. 而最經典的「招標承辦」類型的政策性保險的例子，非學生團體保險莫屬。我國基本上無論公立或私立大學的學生團體保險，係依照大學. al. n. v i n Ch 法第 34 條規定由各校自行辦理，多半同樣以招標的方式完成，而其範 engchi U 圍、金額、繳費方式、期程、給付標準、權利義務及其他相關事項之規定，由各校定之。但無論是國家公園的公共意外責任險或是大學學生團體保險，基本上並沒有發生前面所提到的相關爭議，原因在於無論是就保險的各個要件或是法律意義上，其所涉及的內容皆屬單純，影響層面不算太大，而針對上述兩個保險，政府並沒有在保險內容上那麼嚴格的. 限制，保險公司也相對地較能夠有經營上的彈性，能盡其本質作核保、理賠的相關作業，整體上，監理標準與先前提到而下一節將更深入探討. . 30 .

(32) 的「獨立辦理」類型較為相似。然而，什麼情形會導致「招標承辦」類型的政策性保險無法順利的運作，甚至連保險業者都避而遠之？從前述兩例之情況，可推論出一些端倪：當一個政策性保險影響層面非常龐大，並且所涉及的群體在社會上是相對弱勢而必須予以保護的，政府出自於確保該保險能夠順利踏實運作的本意，而制定相關的法規要求承接業務的業者遵循，保險公司除不具作業自由外，若法規不符合實際需求，又無配套措施因應下，保險. 政治大. 公司可能賠上自身的利益，然這樣的情形，卻存在於我國高級中等以下. 立. 的學生團體保險之中。 . ‧ 國. 學. 基於國民教育的本質，高級中等以下的學生團體保險涵蓋了我國大. ‧. 部分的學生保險，因此相關研究或報導所提及之「學保」亦多以其作為. y. Nat. er. io. sit. 主要分析對象，爭議較少且在制度上擁有較多彈性的大學學生團體保險幾乎不在分析檢討之列。政策性保險有賴政府與商業保險公司建立在一. al. n. v i n Ch 個平衡的關係上，相輔相成促成政策推行，而學保當前所遇到的問題， engchi U 在於雙方沒有達成公與私的平衡，而失衡的原因必須從法規制度、業者營運以及學生與家長的角度去檢視。政策性保險是現代國家推行重大保險的趨勢，公務機關與私人企業的互動往來已經是不可避免的，有基於學保遇到的問題，也可能是現正實施中或未來新開發的政策性保險可能會面臨到的，因此本文的主要目標之一，係將學保議題作為其他政策性保險的前車之鑑，指出其癥結並思考解決辦法；希望學保等政策性保險能有更明確的定位與高效率的落實。 . . 31 .

(33) 三、我國學生團體保險基本制度介紹學生團體保險於開辦之初，係由臺灣省政府以行政命令指定當時省府所屬之臺灣人壽保險公司統一辦理。當時的函文可見於附錄。其後因法令與環境變更，在辦理方式與承保內容屢次有變更。在民國 64 年開辦學生團體保險之初，台北市與臺灣省同屬直轄於行政院，雖然無法源依據，當時其公私立各級學校亦參加此學生團體保險。其後於民國 75 年由台北市政府依相關法定程序自行訂立了「台北市學生團. 政治大. 體保險辦法」。至於高雄市則是於民國 68 年改制為直轄市後，便於隔年. 立. 訂立「高雄市學生團體保險辦法」。民國 84 年，台北市首度依法公開招. ‧ 國. 學. 標；隔年，高雄市比照台北市之方式，亦公開招標辦理其學生團體保險。. ‧. 臺灣人壽保險公司於民國 87 年民營化，再加上政府採購法實施後，有. sit. y. Nat. 關政府採購之相關事項均需依法為公開招標，其中學生團體保險亦屬其. io. n. al. er. 中，故受其拘束。自此之後，學生團體保險之辦理方式均為公開招標28。. v. 如今我國學生團體保險除國立學校以外，其他係依各縣市訂定之相關辦. Ch. engchi. i n U. 法辦理，如：新北市各級學校與幼兒園辦理學生及幼兒團體保險辦法、桃園縣高級中等以下學校及幼兒園辦理學生平安保險辦法等，然儘管如此，原則上無論中央或地方，其相關條文之內容並無大異。關於學保制度的主要架構，自依高級中等教育法第五十九條第一項以及國民教育法第五條之一第一項所訂定之「高級中等以下學校辦理學生團體保險辦法」29內文中，可見其基本要件如下： . 28. 彭金隆、李志峰、許永明，「我國學生團體保險制度之革新」，保險專刊，29：2，第 194 頁， 2013 年。 29 自民國 103 年 8 月 1 日起，我國正式實施 12 年國民基本教育制度，為配合政策之推行，制定 . 32 .

(34) （一）. 要保單位：參加保險之學校為要保單位，其校長或其職務代理. 人為要保單位代表人。（二）. 被保險人：凡學生，不論日間或補校學生，均為被保險人。然. 年滿 65 歲以上之學生，應提出健康告知文件，供作保險人決定是否予以納保之參據30。（三）. 保險事故：被保險人因疾病或遭遇意外事故，致死亡、殘廢、. 傷害或需要治療者，均屬之。但疾病治療門診，不包括在內。（四）. 政治大. 保險金額：最高給付金額新台幣 100 萬元，給付項目及金額如. 立. 表二所示31。 . ‧ 國. 學. 表二學生團體保險給付項目與金額 . ‧. 給付金額 . 身故保險金 . 1,000,000 元。 . al. n. 第一級 . engchi. . . 給付. Ch. . 第二級 . . 生 900,000 活補元助. sit. 滿 1 年：150,000 元 . 生 1,000,000 活補元助. er. io. . 殘廢. y. Nat. 給付項目 . i n U. v. 滿 2 年：200,000 元滿 3 年：250,000 元滿 4 年：300,000 元滿 1 年：112,500 元滿 2 年：150,000 元滿 3 年：187,500 元 . 高級中等教育法，而現行高級中等以下學校辦理學生團體保險辦法係於 101 年 6 月 11 日修正發布，茲配合高級中等教育法之施行期程及符應學生團體保險辦理實務現況，爰修正高級中等以下學生團體保險辦法之法源依據，並配合 12 年國民基本教育制度於民國 103 年 8 月 1 日正式生效，本文在此以最新修正後之法規作介紹。 30 學保曾面臨補校學生年紀較大的相關爭議，然目前依規定保險公司僅得對於年滿 65 歲之學生，要求提供健康告知文件，作為決定是否予以納保之依據，簡而言之，保險公司僅在學生年滿 65 歲的情形下有核保權利。關於補校高齡學生納保之相關爭議，可參閱黃英哲，《從補校高齡學生問題談學生團體保險政策》，企銀季刊，第 25 卷第 4 期，頁 67-74，2002 年 10 月。 31 死亡給付為新台幣 100 萬元，學生團體保險乃國民教育法及高等中學教育法所授權辦理，故其死亡給付依保險法第 107 條第 5 項之規定，從其規定為禁止兒童保險承保死亡給付之例外。 . 33 .

(35) 滿 4 年：225,000 元 800,000 元 . 第四級 . 700,000 元 . 第五級 . 600,000 元 . 第六級 . 500,000 元 . 第七級 . 400,000 元 . 第八級 . 300,000 元 . 第九級 . 200,000 元 . 第十級 . 100,000 元 . 第十一級 . 50,000 元 . 每一事故給付金額最高以 50,000 元為限。 (病房費治政住院保險金部分每日以 1,000 大元為限，但領有中央健康保險局核立發之重大傷病卡者不受此限制。) . 住院. . 專案補助 . . 給付. 每一事故給付金額最高以 5,000 元為限。 . 燒燙傷及須重建 . Nat. 每一事故給付金額最高以 30,000 元為限。 . sit. y. 手術費 . 被保險人集體中毒須住院者每人給付 3,000 元。 . io. n. al. er. 慰問金 . 2.每一事故給付金額最高以 200,000 元為限。 . ‧. . 傷害門診 . 1.限免交保險費學生。 . 學. ‧ 國. . . 醫療. 第三級 . （五）. Ch. engchi. i n U. v. 保險費：原則上，由學校之主管機關負擔三分之一，其餘由被. 保險人之法定代理人或家長負擔，於上下學期註冊時各收取二分之一。但有法令規定之特殊情況者，由要保單位審核有關證明文件，造具名冊送承保機構彙計，函報主管機關予以全額補助32。（六）. 保險期間：為每學年度期間，即每年 8 月 1 日起至翌年 7 月. 31 日止。縱參加保險之學生，註冊繳納保險費在 8 月 1 日以後者，保險效力溯自 8 月 1 日生效。繼續升學大專院校之應屆畢業生，完 32. 參照高級中等以下學校辦理學生團體保險辦法第 7 條；全額補助保險費學生之手術費用補助部分參照同法第 8 條。 . 34 .

(36) 成註冊且已繳交大專院校學生團體保險費用註冊後，於完成日效力終止；未繼續升學之應屆畢業生，保險效力至 8 月 31 日終止。關於學保的法規條文不多，表面上看似一單純的團體保險，然而由於學生族群龐大，隨著社會的變遷，整體族群也會有不同於以往的態樣，因而相對地在制度上應與時俱進作調整。我國於民國 103 年 8 月 1 日即將施行十二年國民教育政策，基於義務教育期間延長的重大變更，學生團體保險辦法亦同時作相關修正茲以配合，儘管如此，學保制度的改革仍有值得探討的空間，. 政治大. 政府除了進一步提昇學保制度的完整性之餘，更要持續追蹤在新制下學保實. 立. 施可能浮現的其他新阻礙。 . ‧ 國. 獨立辦理－業者責任保險與履約保證保險 . n. al. er. io. sit. y. Nat. . ‧. 第四節. 學. . v. 除了先前討論到的兩種類型的政策性保險之外，還有一種在我們生活中. Ch. engchi. i n U. 最常見的「獨立辦理」類型。政策性保險制度的建立，往往係以保護某一群體為出發點，如強制汽車責任保險為保障因汽機車事故受害之第三人而設立，學保則是提供全國學生風險防護之重要機制，而「獨立辦理」類型的政策性保險，則多出自於對「消費者」的保障。有鑑於近來消費者意識抬頭，政府除了制定消費者保護法（以下簡稱消保法）要求企業經營者提高企業責任之外，更期許企業能藉由責任保險的購置確保消費安全以及消費公平性，然基於消費者保護愈受高度重視的趨勢，政府始透過法規介入將部分領域從「任意保險」改為「強制保險」，此類具有強制性的企業責任保險，為本文所稱 . 35 .

(37) 之「獨立辦理」，係為最常見的政策性保險類型。在「公辦民營」以及「招標承辦」的政策性保險類型下，保險公司承接的業務往往並非自身原有之商品，前者如強制汽車責任保險，係由政府提供相關資訊，並以法規規範保險內容以及作業程序，後者則是保險公司得標之後成為保險人，為招標單位量身打造保險商品內容或是按政府擬定之規則辦法進行承保作業。而在「獨立辦理」的政策性保險制度下，政府以法規強制要求公司行號或業者單獨向保險公司辦理特定商業保險商品之投保，由於政府對保險內容或作業程序沒有. 政治大. 其他法規範或限制，保險公司得依既有商品及經營架構進行核保與理賠程序，. 立. 即若忽略法律強制性之背景與內涵，單純從表面關係判斷，其與一般企業投. ‧ 國. 學. 保保險的商業行為無異，因此商業化程度如第一節所示是最高的。 . ‧. 「獨立辦理」類型的政策性保險如前所述多半為責任保險，主要目的在. sit. y. Nat. 於消費者權益保障，而關於消費者權益，1962年3月15日美國總統甘迺迪在. io. n. al. er. 其「保護消費者權益致國會特別咨文」（Special Message to The Congress on . v. Protecting The Consumer Interest）中,明白揭示政府應保障消費者四項權利：. Ch. engchi. i n U. 消費者有覓求安全之權利（the right to be safety）、消費者有明瞭事實真相之權利（the right to be informed）、消費者有選擇商品之權利（the right to choose）及消費者有自由發表意見，並要求政府參酌之權利（the right to be heard）。再加上1969年美國總統尼克森所提出之政府應強化消費者受害求償之權利（the right to be redress），構成了消費者五大基本權利33。然上述權利中可將其歸納為最基本之「消費安全」以及「消費公平」兩種權益類型34。 33. 周宇，消費者保護之研究，第 24-25 頁，學生書局，1976 年。轉引自黃明陽，「業者責任保險. 與消費權益之探討」，第 13 頁，消費者保護研究，第 16 輯，2003 年。黃明陽，「業者責任保險與消費權益之探討」，第 13 頁，消費者保護研究，第 16 輯，2003 年。. 34. . 36 .