從正當行政程序論民間參與公共建設甄審與爭議處理 - 政大學術集成

全文

(1)國立政治大學法學院碩士在職專班碩士學位論文. 從正當行政程序論民間參與公共建設甄審與爭議處理 A study on Evaluation and Dispute of the Private Participation in Infrastructure Projects from Due Administrative Process. 指導教授：董保城博士詹鎮榮博士. 研究生：蔡志明撰. 中華民國一0四年七月.

(2) 目次－簡目第一章緒論 ............................................................................................................................................ 1 第一節研究背景 ................................................. 1 第二節研究動機 ................................................. 3 第三節研究方法與範圍 ........................................... 5 第四節研究架構 ................................................. 6 第二章正當法律程序 ......................................................................................................................... 7 第一節美國聯邦憲法正當程序條款 ................................. 7 第二節日本憲法上正當法律程序 .................................. 14 第三節我國正當法律程序之引進 .................................. 19 第四節. 從正當法律程序到正當行政程序 ............................ 32. 第三章民間參與公共建設概念 ................................................................................................... 51 第一節民間參與公共建設背景與相關概念 .......................... 52 第二節民間參與公共建設與行政法學之發展 ........................ 63 第三節我國民間參與公共建設制度與憲法容許性 .................... 68 第四節民間參與公共建設特色及法律關係與行政程序法 ............. 110 第四章我國主要「民參案件」甄審與爭議處理制度 ......................................................125 第一節我國主要「民參案件」甄審制度 ........................... 126 第二節甄審程序與相關之行政行為 ............................... 164 第三節我國主要「民參案件」爭議處理制度 ....................... 170 第四節. 小結 ................................................... 187. 第五章從組織與程序建構合理正當的甄審與爭議處理機制 ........................................190 第一節合理正當的甄審程序 ..................................... 191 第二節合理正當的爭議處理程序 ................................. 208 第三節案例檢討分析 ........................................... 217 第六章研究發現與結論................................................................................................................231 第一節研究發現 ............................................... 231 第二節結論 ................................................... 239 參考文獻 ................................................................................................................................................243. I.

(3) 目次－詳目第一章緒論 ............................................................................................................................................ 1 第一節研究背景 ................................................. 1 第二節研究動機 ................................................. 3 第三節研究方法與範圍 ........................................... 5 第一項研究方法.................................................................................................. 5 第二項研究範圍.................................................................................................. 5 第四節研究架構 ................................................. 6 第二章正當法律程序 ......................................................................................................................... 7 第一節美國聯邦憲法正當程序條款 ................................. 7 第一項美國聯邦憲法制定背景.......................................................................... 7 第一款邦聯條款............................................................................................... 7 第二款聯邦憲法之制定................................................................................... 8 第三款權利法案－聯邦憲法增修條文........................................................... 9 第二項正當法律程序之內涵.............................................................................. 9 第三項正當法律程序對於國家權力的限制.................................................... 10 第四項正當法律程序之適用.............................................................................11 第五項小結........................................................................................................ 12 第二節日本憲法上正當法律程序 .................................. 14 第一項明治憲法................................................................................................ 14 第二項二戰後日本憲法.................................................................................... 14 第一款日本憲法制定背景............................................................................. 14 第二款日本憲法第 31 條規定....................................................................... 14 第三項日本正當程序適用範圍........................................................................ 15 第一款學說爭論............................................................................................. 15 第二款司法實務判決..................................................................................... 16 第四項小結........................................................................................................ 18 第三節我國正當法律程序之引進 .................................. 19 第一項前言........................................................................................................ 19 第二項司法院解釋............................................................................................ 19 第一款人身自由限制之正當程序................................................................. 19 第二款公務員懲戒及懲處之正當程序......................................................... 21 第三款財產權限制之正當程序..................................................................... 23 第四款工作權限制之正當程序..................................................................... 26 第五款訴訟權保障之正當程序..................................................................... 27 第三項小結........................................................................................................ 29 第四節從正當法律程序到正當行政程序 ............................ 32 II.

(4) 第一項正當法律程序........................................................................................ 32 第一款憲法上之展現..................................................................................... 32 第二款正當法律程序的功能......................................................................... 34 第三款正當法律程序保障之權利................................................................. 35 第四款程序正當性之判斷標準..................................................................... 36 第五款正當法律程序適用範圍與決定主體................................................. 38 第二項正當行政程序........................................................................................ 40 第一款正當行政程序理念............................................................................. 40 第二款正當行政程序之核心要素................................................................. 40 第三項最低限度的程序保障............................................................................ 48 第三章民間參與公共建設概念 ................................................................................................... 51 第一節民間參與公共建設背景與相關概念 .......................... 52 第一項國家觀之演變........................................................................................ 52 第二項民營化概念與類型................................................................................ 52 第一款民營化概念......................................................................................... 52 第二款民營化類型......................................................................................... 54 第三項公私協力概念與類型............................................................................ 55 第一款公私協力概念..................................................................................... 55 第二款公私協力類型..................................................................................... 57 第四項民間參與公共建設概念........................................................................ 57 第五項小結........................................................................................................ 60 第二節民間參與公共建設與行政法學之發展 ........................ 63 第一項新行政管理型態之法規建制................................................................ 63 第二項法律規定模式之轉變............................................................................ 63 第三項國家責任之轉變.................................................................................... 64 第四項以契約關係取代行政處分.................................................................... 65 第五項小結........................................................................................................ 66 第三節我國民間參與公共建設制度與憲法容許性 .................... 68 第一項民間參與公共建設之憲法容許性........................................................ 69 第一款民主國原則......................................................................................... 69 第二款法治國原則......................................................................................... 69 第三款社會國原則......................................................................................... 70 第四款中央與地方權限分配......................................................................... 70 第五款國家社會二元論................................................................................. 71 第六款國家任務論......................................................................................... 71 第七款小結..................................................................................................... 71 第二項我國民間參與公共建設概念................................................................ 72 第一款民間參與公共建設與政府業務委外................................................. 72 III.

(5) 第二款多元化的民間參與公共建設法規範................................................. 74 第三項我國民間參與公共建設現況與主要法律規範.................................... 76 第一款民間參與公共建設發展歷程與現況................................................. 76 第二款個別性法律規範................................................................................. 82 第三款通案性法律規範................................................................................. 93 第四款小結................................................................................................... 102 第四節民間參與公共建設特色及法律關係與行政程序法 ............. 110 第一項民間參與公共建設特色.......................................................................110 第一款專業性、複雜性及高風險性............................................................110 第二款隔代性................................................................................................110 第三款利害衝突............................................................................................110 第四款公益性及獨占性................................................................................111 第五款法規多元及多階段程序....................................................................111 第二項民間參與公共建設三面向之法律關係...............................................112 第三項民間參與公共建設所涉權利或利益...................................................114 第一款從三面向之法律關係觀察................................................................114 第二款程序平等－無歧視程序形成請求權................................................116 第三款公共利益............................................................................................118 第四款請求參與公共建設之權利................................................................119 第四項民間參與公共建設與行政程序法.......................................................119 第一款行政程序法之立法............................................................................119 第二款行政程序法適用範圍....................................................................... 120 第三款行政程序法與其他法律程序規定之適用關係............................... 121 第四款小結................................................................................................... 122 第四章我國主要「民參案件」甄審與爭議處理制度 ......................................................125 第一節我國主要「民參案件」甄審制度 ........................... 126 第一項甄審程序概說...................................................................................... 127 第一款評選委員會－採購法....................................................................... 127 第二款甄審委員會－獎參條例................................................................... 128 第三款甄審或審核委員會－促參法........................................................... 130 第二項甄審組織與運作.................................................................................. 130 第一款甄審組織成立與解散....................................................................... 130 第二款第三款第四款第五款第六款第七款. 甄審會委員遴選及組成人數........................................................... 132 甄審會議召開與表決....................................................................... 134 甄審會之任務................................................................................... 134 工作小組及其任務........................................................................... 135 甄審項目及方式............................................................................... 137 甄審會迴避規定............................................................................... 140 IV.

(6) 第八款協商措施........................................................................................... 142 第九款陳述意見........................................................................................... 147 第三項甄審階段劃分...................................................................................... 147 第四項甄審通知.............................................................................................. 150 第一款甄審程序中之審查通知................................................................... 150 第二款最終甄審結果通知........................................................................... 151 第五項甄審程序比較...................................................................................... 153 第一款甄審程序設計................................................................................... 153 第二款評選與甄審組織及運作................................................................... 154 第三款迴避制度........................................................................................... 155 第四款陳述意見........................................................................................... 155 第五款甄審通知........................................................................................... 155 第二節甄審程序與相關之行政行為 ............................... 164 第一項招標或招商文件.................................................................................. 164 第二項資格審查結果及入圍通知與最終甄審結果...................................... 166 第一款資格審查結果及入圍通知............................................................... 166 第二款最終甄審結果................................................................................... 167 第三項投資契約屬性...................................................................................... 167 第三節我國主要「民參案件」爭議處理制度 ....................... 170 第一項爭議處理制度概述.............................................................................. 170 第一款獎參條例之爭議處理....................................................................... 170 第二款採購法之異議申訴........................................................................... 170 第三款促參法之異議申訴........................................................................... 171 第二項異議及申訴.......................................................................................... 172 第一款異議申訴之性質與關聯................................................................... 172 第二款提起異議申訴主體........................................................................... 174 第三款異議處理程序................................................................................... 175 第四款申訴會與申訴處理程序................................................................... 178 第三項訴願與申訴.......................................................................................... 186 第四節小結 ................................................... 187 第五章從組織與程序建構合理正當的甄審與爭議處理機制 ........................................190 第一節合理正當的甄審程序 ..................................... 191 第一項合理正當的甄審組織.......................................................................... 191 第一款迴避義務........................................................................................... 193 第二款避免程序外接觸............................................................................... 196 第二項合理正當的甄審程序.......................................................................... 197 第一款甄審程序之聽證權........................................................................... 198 第二款甄審程序之閱卷權........................................................................... 199 V.

(7) 第三款受告知權........................................................................................... 201 第四款說明理由之義務............................................................................... 204 第三項小結...................................................................................................... 205 第二節合理正當的爭議處理程序 ................................. 208 第一項異議之正當行政程序.......................................................................... 209 第一款異議處理結果之法律性質............................................................... 209 第二款合理正當的異議程序........................................................................211 第二項合理正當的申訴處理程序.................................................................. 212 第一款合理正當的申訴組織....................................................................... 212 第二款迴避義務、片面接觸之禁止........................................................... 212 第三項合理正當的申訴程序.......................................................................... 213 第一款申訴程序之聽證權與閱卷權........................................................... 213 第二款說明理由之義務............................................................................... 215 第四項小結...................................................................................................... 215 第三節案例檢討分析 ........................................... 217 第一項審判權爭議處理案例.......................................................................... 217 第二項甄審組織.............................................................................................. 218 第一款甄審會委員不適格........................................................................... 218 第二款甄審會會議召開不適法................................................................... 221 第三項陳述意見.............................................................................................. 223 第一款「民間自行規劃案件」否准申請................................................... 223 第二款「民間自行規劃案件」不續辦....................................................... 224 第三款異議（先行）程序取代原決定作成前之告知............................... 224 第四款申訴程序通知第三人陳述意見....................................................... 225 第五款小結................................................................................................... 226 第四項獎參條例甄審程序爭議救濟途徑疑義.............................................. 228 第五項異議處理結果理由之記載.................................................................. 230 第六章研究發現與結論................................................................................................................231 第一節研究發現 ............................................... 231 第一項法律適用與事權仍待解決.................................................................. 231 第二項利害關係人的程序保障不足.............................................................. 231 第三項獎參條例及促參法申請人資格條件空泛.......................................... 232 第四項甄審程序部分...................................................................................... 233 第一款「民間自行規劃案件」審核程序之適法性................................... 233 第二款迴避制度的補強............................................................................... 234 第三款受限制的閱覽卷宗權....................................................................... 235 第五項爭議處理（異議申訴）部分.............................................................. 236 第一款獎參條例甄審階段救濟程序未明................................................... 236 VI.

(8) 第二款以採購金額區分救濟途徑有欠周延............................................... 236 第三款異議標的及期限妥適性疑義........................................................... 237 第四款促參法第 47 條立法妥適性疑義..................................................... 238 第六項行政程序法於「民參案件」之適用.................................................. 238 第二節結論 ................................................... 239 參考文獻 ................................................................................................................................................243. VII.

(9) 表次表3 - 1 表3 - 2. 傳統採購與 BOT、特許權系統及 PFI 類型比較 ....................................... 62 行政院及所屬各機關推動業務委託民間辦理實施要點之委託方式分類表. 表3 表3 表3 表3 表3 表3 表4. ........................................................................................................................ 74 91 年至 101 年促參簽約案件效益表........................................................... 78 91 年至 101 年促參案件之民間參與方式統計表....................................... 79 102 年促參簽約案件效益表......................................................................... 80 102 年促參簽約案件(按民間參與方式區分)............................................. 80 截至 104 年 2 月底執行情形........................................................................ 81 國產法、電業法、獎參條例、採購法及促參法間比較.......................... 108 採購法評選程序、獎參條例及促參法甄審程序之比較.......................... 157. -. 3 4 5 6 7 8 1. VIII.

(10) 圖次圖4 - 1. 民間自行規劃申請參與公共建設民間自行備具土地案件主要作業流程. 圖4 - 2. ...................................................................................................................... 161 民間自行規劃申請參與公共建設政府提供土地、設施案件主要作業流程 ...................................................................................................................... 162. IX.

(11) 謝. 辭. 本篇論文順利的完成，最先要感謝的是董保城老師。董老師在我陷入迷惘時，彷若燈塔一般地，明確地指引我的方向，且不時地提供許多論著與文獻資料，對於論文內容的討論與問題解答，總是採取開放的態度與引導思考的方式，對我助益最多，居功厥偉。同時，也要感謝詹鎮榮老師的幫助及明確地指出民間參與公共建設甄審程序與一般行政程序間，本質上之差異。因為工作的關係，讓我接觸到政府採購法及促進民間參與公共建設法，已退休的行政院公共工程委員會（下稱工程會）法規委員會執行秘書邱參事秋菊，不僅美麗大方、兼具知性與感性，而且專精政府採購法及促進民間參與公共建設法，倘說我對於這二部法律有一定程度的了解，應該要感謝邱參事的教導；同時也感謝邱參事的提攜。一起進入學校就讀的工程會同事李副研究員怡芳是非常努力且意志堅定的學生。經常與我一起出發上課，常因為我的延誤，只能以簡單地食物裹腹，深感抱歉。在撰寫論文的期間，亦感謝怡芳不時地提供實務案例與一起研討的時間。此外，也要感謝工程會的學姐許科長靜宜、賴科長秀麗、翁專員振偉及財政部推動促參司同仁林研究員嘉蓉、張簡任秘書聰穎、鄭助理研究員致韶，不時地提供案例資料與諮詢。在研究學問的這段期間裡，親人的逝去，總讓我躊躇於論文完成與否的重要性問題。但要特別感謝的是，法感特好的老婆一直以來默默地支持、陪伴與鼓勵。在此緬懷勤勞儉樸的祖母梁守女士；全時充滿事業經營動力與雄心的岳父林茂男先生；未達天命之年即已逝去的胞兄蔡志杰，正因妳(你)們提供正面及負面教材，時時指引與警惕我，讓我努力追求人生的美好。謹將本論文獻給所有我愛的家人與朋友們。. I.

(12) 摘要關鍵詞：正當法律程序、正當行政程序、組織適法、聽證、甄審、爭議處理、民間參與公共建設、民間參與交通建設、政府採購. 司法院釋字第 520 號解釋於理由書指出：「基於法治國原則，縱令實質正當亦不可取代程序合法」，即一語道出程序正義之重要性。民間參與公共建設具專業性、複雜性及高風險性、隔代性、利益衝突等特性，在政府與民間合作理念的推動下，法律規定模式已呈現由「條件式」的模式轉向「目的式」模式，致使政府合作對象的甄審（選）成為一種高度專業趨向之判斷，並且可能陷於「決策於未知之中」的困境。民間參與公共建設的推動上，除技術層面之實體審查標準外，實應認真思考面對決策的程序問題，藉由程序之提升，用以補足實體規範的不足。據此，有關引進民間參與公共建設之法規，甄審程序選出的最佳締約對象、最優申請案件或最優申請人「是否即屬適當」，應思考甄審（或評選）程序與組織設計，是否妥適。本文擬由正當法律程序於美國及日本之發展出發，藉以了解其規範基礎與發展情形，並分析我國司法實務有關正當法律程序原則之解釋，理解我國對於正當法律程序之內涵與要求。其後聚焦行政實務上經常引用作為民間參與公共建設案件辦理依據之獎參條例、採購法及促參法，就其甄審、評選或評審程序與爭議處理程序檢視正當法律程序實踐情形。本於基本權保障意旨及法律承認權利之保障，基本上本文認同至少應有一最低限度之保障（即聽證權）。至於其他要求為何？本於民間參與公共建設之興建或營運，涉及政府有限資源之分配及申請人(營業自由、契約自由)與使用者（生命、身體、財產）之基本權保障相關，應可由司法院釋字第 384 號解釋及釋字第 709 號解釋推導出「組織」要求，而其他如公正作為(迴避、禁止程序外接觸)、受告知權、說明理由及資訊公開，亦正是落實組織適法與聽證權，所不可或缺之要素。 I.

(13) Abstact keyword：Due process of law, Due Administrative Process, Proper function of the Determining Authority, Hearing, Evaluation, Dispute Settlement, Private participation in Infrastructure Projects, Private Participation in Transportation Infrastructure Projects, Government procurement Judicial Yuan interpretation No. 520 explained in reasons for that " Under the rule-of-law principle, even substantive appropriateness is no substitute for due process", which concludes the importance of procedural justice. Professional, complexity, high risk, across generation and interest conflict are characteristics of Private participation in Infrastructure Projects. Under the idea of public-private cooperation driven by law model has been changed from "conditional" mode to "objective" mode. Partner accreditation (selection) became a highly professional judgment and may trap " Decision-making in unknown " in a dilemma. The promotion of private participation in Infrastructure Projects, apart from the technical aspects of entities to review standards, should seriously consider the face of decision-making procedures, through the advancement of procedure, in order to make up the deficiency of substantive rules. The introduction of private participation in Infrastructure Projects regulations, relate to accreditation procedures the best parties, optimal application or the best applicant "whether it is appropriate" should consider to creat a appropriate accreditation (or selection) process and organization. This article will take into account the United States and Japan to review development of Due process of law, so as to understand their specification and development, and analyses the Due process of law interpretation in our country’s judicial practice, in order to understanding the meaning and requirements of Due process of law. Subsequently, this article will focus on administrative practice commonly referenced as private participation in Infrastructure, base on accreditation, evaluation or review procedures and dispute procedures of the Statute for Encouragement of Private Participation in Transportation Infrastructure Projects, Government Procurement Act and Act for Promotion of Private Participation in Infrastructure Projects to review the Due process of law practice. Under the constitutional guarantee of the people’s fundamental rights and legal guarantee of the rights recognized, this article agrees that there should be at least a minimum protection (Hearing). What are the other requirements? Private participation in Infrastructure Projects involved Government allocation of limited resources, the applicant (business freedom, freedom of contract) and the user’s ( life, body, property) fundamental rights. Proper function of the Determining Authority can derives from Judicial Yuan interpretation No. 384 and No. 709, others elements such as Recusal, not contact with a party besides formal administration procedures, Right to be informed and reason disclosure are essential elements to support fulfilment of Proper function of the Determining Authority and Hearing.. II.

(14) 第一章第一節. 緒論研究背景. 為促進經濟發展，厚植產業基礎，並提昇國民生活品質，無不以充實基礎建設，推動重大公共建設為重點。促進民間參與公共建設法（下稱促參法）之制定，係以上開目標之達成為主要之立法目的，並秉持「民間最大的參與」及「政府最大的審慎」1兩大原則，於兼顧維護公共利益與落實民間參與的機制，合理規範政府與民間的權利與義務，放寬法令限制為其主要之意旨2。促參法施行前，我國辦理「民間參與公共建設案件」（下稱「民參案件」），就特定公共建設類別立法規範辦理程序者，當屬獎勵民間參與交通建設條例（下稱獎參條例），其他如垃圾焚化爐設施、發電設施，亦有執行方案加以推動，因甄選程序不一，且甄選程序未有法律規範，故政府採購法（下稱採購法）立法時（87 年 5 月 27 日公布），以投資廠商之甄選程序，宜符合公開、透明、公平之原則，明定適用採購法有關規定，俾使其甄選程序有法可循3。 89 年 2 月 9 日促參法公布，促參法第 3 條除將交通設施、垃圾焚化爐納入公共建設之範圍外，並將共同管道、環境污染防治、水資源、衛生、社會福利、文教、觀光、發電、運動、公園綠地、重大工業、商業及科技、新市鎮開發、農業等設施納入公共建設範圍4；第 8 條則規定民間參與公共建設模 1. 2 3. 4. 此兩大原則似乎存在角力關係，如何兼顧實有其困難。正如政府係採「節制」或「促進」之立場，法制上即應有不同之設計。立法院公報，89 卷 9 期，頁 176-178。政府採購法第 99 條規定立法說明：「一、由民間投資興辦政府所規劃或核准之建設，政府不必償付建設經費，可解決財源不足問題，但其甄選廠商之程序，宜有統一規定。二、以 BOT（興建、營運、移轉）或 BOO（興建、營運、擁有）等民間參與方式辦理之建設，雖有別於一般政府採購，但其投資興辦廠商之甄選程序，亦宜符合公開、透明、公平之原則，故明定準用本法有關規定，俾使其甄選程序有法可循。」尹章華、倪文興、劉家熒，政府採購法釋義，文笙書局，2001 年 9 月，頁 2-8-25。促參法第 3 條第 1 項規定：「本法所稱公共建設，指下列供公眾使用或促進公共利益之建設：一、交通建設及共同管道。二、環境污染防治設施。三、污水下水道、自來水及水利設施。四、衛生醫療設施。五、社會及勞工福利設施。六、文教設施。七、觀光遊憩重大設施。八、電業設施及公用氣體燃料設施。九、運動設施。十、公園綠地設施。十一、重大工業、商業及科技 1.

(15) 式。依第 2 條立法說明，促參法屬特別法性質，優先於其他法律適用5。近來，由於政府財政缺口逐步擴大，有加速引進民間資金參與公共建設興建、營運之需求，目前政府機關辦理「民參案件」，多以促參法為辦理依據。惟我國行政實務上，所稱「民間參與公共建設」應係將其重點著眼於某項具體「公共建設」（標的設施）交由民間參與興建及(或)營運；至於風險與責任分擔，則多由民間機構自負。促參法主管機關（財政部）在統計「民參案件」辦理情形時，亦非單以依促參法辦理之案件，方認為屬「民參案件」。依該部「民參案件」簽約統計資料顯示，除列入促參法辦理之「民參案件」外，亦將依採購法、獎參條例、商港法、國有財產法、電業法、促進產業升級條例、大眾捷運法、都市更新條例及產業創新條例等法規或地方自治法規(該部資料以「地方公共造產自治條例」稱之)辦理且涉及「公共建設」之興建營運案件，列入統計「民參案件」之投資金額之中。另除前揭法規外，其他如停車場法及漁港法等，亦定有引進民間參與經營管理規定。顯見我國行政實務上對於「民參案件」一詞，係採最廣義之理解。行政程序法於 88 年 2 月 3 日公布（90 年 1 月 1 日施行），該法第 3 條第 1 項規定：「行政機關為行政行為時，除法律另有規定外，應依本法規定為之。」除表明其適用於「行政行為」外，並表明屬行政程序之基本法6。司法實務上，認依促參法所作成之最優申請人決定通知為行政處分7。因此，最優申請人之甄選程序，依行政程序法第 2 條第 1 項及第 3 條第 1 項規定，除各類據以辦理法規另有規定外，似仍有行政程序法之適用。如上所述，可見我國公共建設委外與甄選廠商之法規依據，是非常多元. 5 6. 7. 設施。十二、新市鎮開發。十三、農業設施。」立法院公報，89 卷 9 期，頁 184。湯德宗，行政程序法的適用，收錄於：氏著，行政程序法論，元照出版社，2005 年 2 月，頁 159。最著名者，如臺北高等行政法院 94 年度判字第 752 號判決（ETC 案）；最高行政法院 95 年度判字第 1239 號判決（ETC 案）、同院 104 年度判字第 102 號判決、同院 103 年度判字第 179 號判決、同院 103 年度判字第 167 號判決、同院 100 年度判字第 2152 號判決、同院 100 年度判字第 1927 號判決、同院 100 年度判字第 1109 號判決參照。 2.

(16) 的。民間參與公共建設此一議題，可供研究之範圍與對象，非常寬廣。各類期刊或論文有關民間參與公共建設議題研究，因交通部高速公路局主辦之 ETC 案爭議發生，有可觀之研究提出，除有關民營化、公私協力等概念，與行政法學發展及建置新型態行政合作契約等外，研究範圍或因 ETC 案影響，只限於探討「民參案件」投資契約法律性質，屬公法契約、私法契約或混合契約（公法、私法混合），及其甄審程序之設計，係一階段、傳統雙階理論或修正式雙階理論。對於民間參與公共建設甄審（或評選）或爭議處理，雖亦有相關論著提出，亦僅就相關甄審程序進行比較，並未見有較為深入之研析，當然亦未見對於程序與組織規範，從正當程序之觀點探討者。. 第二節. 研究動機. 過去我國行政法之研究多著重於行政機關所為決定或行為是否符合實體法之規定，至於這些決定或方式作成，卻非研究重心。此重實體、輕程序的情形，隨時代演進，法治建設努力下，已漸體認到一項行政決定是否合法正確與作成該決定處理程序及方式有密切關係8。正因對於過程或程序的忽略，我國對於程序問題，僅是聯想到加強溝通、協調或宣導。對於決策體系以外的人，亦僅當成是宣導或溝通的對象（即程序客體），而非程序的主體的說法 9. ，即非無據。司法院釋字第 520 號解釋於理由書指出：「基於法治國原則，縱令實質正. 當亦不可取代程序合法」，即一語道出程序正義之重要性。大法官許玉秀認為，實體正義屬神的正義；程序正義屬人的正義。實體正義與真正的事實探究有關，真正的事實為何，往往因判斷都是事後的推論，因此真實也只有天知道（所以稱為神的正義）。程序正義則透過一個不會被質疑的程序，得到一個應該被接受的真相，是一種假設的真實（所以稱為人的正義），透過推論符合真 8. 9. 董保城，行政程序中程序行為法律性質及其效果之探討，政大法學評論，51 期，1994 年 6 月，頁 73。葉俊榮，環境行政的正當法律程序，國立臺灣大學法學叢書編輯委員會編輯，2001 年 11 月，頁 5。 3.

(17) 實的條件，再創造一套找到這些條件的方法，即設計一套可以保證真實比較容易被發現的程序，俗稱公平的遊戲規則。適用公平的遊戲規則，通常稱為符合程序正義10。本於實體的真實探究之不確定性與低可得性，建置一公平的遊戲規則，進而實現程序正義是不可被忽略的。程序的基本要求，在立憲主義的民主法治國家，政府的施政必需建立在責任政治、權力分立及人權保障的基礎上，程序必須強調「公開」、「參與」、「說理」及「制度化」。現代立憲國家對人性尊嚴的尊重，任何與決策有利害關係的人民，在程序上都應被當作有主體意識的人看待，而非決策的適用對象或客體 11。應理解的是，程序權利並不是要阻止政府活動，而是要求特定的政府機構做出決策或採取行動，或者要求決策或行動必須通過特定的決策程序作出12。「民參案件」具專業性、複雜性及高風險性、隔代性、利益衝突等特性，在政府與民間合作理念的推動下，法律規定模式已呈現由「條件式」的模式轉向「目的式」模式 13，致使政府合作對象的甄審（選）成為一種高度專業趨向之判斷，並且可能陷於「決策於未知之中」的困境。民間參與公共建設的推動上，除技術層面之實體審查標準外，實應認真思考面對決策的程序問題，藉由程序之提升，用以補足實體規範的不足。據此，有關引進民間參與公共建設之法規，甄審程序選出的最佳締約對象、最優申請案件或最優申請人「是否即屬適當」，應思考甄審（或評選）程序與組織設計，是否妥適。司法院釋字第 364 號解釋，認為從基本權積極功能，對於與基本權實現有關之資源，本於資源之有限性，國家有採行適當程序設計的義務，以達公平合理規劃與分配的目的。所以要求國家採行適當組織與程序設計，公平合理分配有限的資源。學者14亦表示，事實上為確保行政主體對其擁有之有限. 10 11 12. 13 14. 許玉秀，論正當法律程序（一），軍法專刊，55 卷 3 期，2009 年 6 月，頁 12。葉俊榮，同註 9。 Jerry L. Mashaw，Due Process In The Administrative State，沈巋譯，行政國的正當程序，中國高等教育出版社，2005 年 11 月，頁 5。關於法律規定模式之轉變，可參本文第三章、第二節、第二項。陳愛娥，經濟行政領域中的程序保障－以分配程序(Verteilungsverfahren)為觀察重心，憲政時 4.

(18) 資源的公平分配，因此要求應建構公平的分配程序，並且應對此提供有實效之保障的情形，並非僅限於促參法及政府採購法所分別關心的，分配特許權、採購機會的程序建構，公職務的分配同樣具有此等特質。「民參案件」均與行政資源分配有關，而行政資源分配決定之作成，除須有實體法上之依據外，如上所述，其分配程序與組織自應符合正當程序之要求。由於甄審程序與爭議處理於「民參案件」之推動，居於最佳合作對象擇定及權利救濟的重要地位，為民間參與公共建設制度核心。從而，本文選定民間參與公共建設甄審與爭議處理之正當行政程序為研究重點。. 第三節. 研究方法與範圍. 第一項研究方法本文以文獻歸納與分析法為主要的研究方法，經由文獻資料蒐集、整理與分析方法，就正當法律程序與民間參與公共建設相關學術論文、期刊等資料，加以歸納作為研究基礎。依據歸納所得結果，本於正當法律程序原則選定經常作為「民參案件」甄審依據之獎參條例、採購法及促參法為主要研究範圍，探究各該規範落實正當法律程序情形，並觀察實務上與研究議題相關之案例。最後依研究結果提出結論與建言。. 第二項研究範圍本文擬由正當法律程序於美國及日本之發展出發，藉以了解其規範基礎與發展情形，並分析我國司法實務有關正當法律程序原則之解釋，理解我國對於正當法律程序之內涵與要求，其後聚焦行政實務上經常引用作為「民參案件」辦理依據之獎參條例、採購法及促參法（本文選定此三部法律作為主要研究對象，係考量筆者前後任職於行政院公工程委員會（採購法主管機關）及財政部(促參法主管機關)，與促參法係參照獎參條例制定之故；另亦有意彰顯上開促參法主管機關（財政部）將所有可能與公共建設有關之標的設施，代，38 卷 1 期，2012 年 7 月，頁 20。 5.

(19) 不論係單純(國有)財產管理（國有財產法）或增進投資（獎勵民間投資條例）或純屬申請特許（電業法）之案件，全數列入所謂「民參案件」之妥適性問題），就其甄審、評選或評審程序（除有指明必要外，以下簡稱「甄審」或「甄審程序」）與爭議處理程序（不含履約爭議處理及後續之行政訴訟）檢視正當法律程序實踐情形，及各該法律與行政程序法之適用關係提出研究成果，以為獎參條例、採購法及促參法修法參考，期民間參與公共建設程序適法、行政效率與基本權之保障間取得平衡。. 第四節. 研究架構. 本論文之章節安排，第一章為緒論，介紹本論文的研究背景、研究動機、研究方法與範圍、研究架構。第二章就正當法律程序概念在美國、日本的發展及我國之引進情形，藉以探究正當法律程序原則理論依據、功能與相關內涵。第三章就民間(或私部門)資力參與公共建設之發展背景及概念、對行政法學影響、我國民間參公共建設的憲法容許性、發展情形、制度特色與法律關係及「憲法精神具體化」之行政程序法如何界定與其他法律程序規定之適用關係。第四章介紹我國主要「民參案件」辦理依據之採購法、獎參條例及促參法的甄審與爭議處理制度。第五章檢視甄審及爭議處理落實正當法律程序原則情形及釐清行政程序法與採購法、獎參條例及促參法程序規定適用問題。第六章為研究發現與結論。. 6.

(20) 第二章. 正當法律程序. 正當法律程序理念，可上溯自西元 1215 年英國大憲章第 39 章英王約翰（King John）不任意逮捕的承諾；而法律正當程序（due process of law）一詞，則首見於西元 1354 年該憲章法規式翻版1。其理念主要係源自於「自然正義」，即任何人不假思索，依其固有理性即可判斷為正當2。依英國法院判決及學者見解，自然正義的內涵至少包含以下二原則3：一、任何人不得就自己的案件當裁判官（no man shall be a judge in his own cause）。二、任何人之辯護必須被公平的聽取（a man's defense must always be fairly heard）。. 第一節. 美國聯邦憲法正當程序條款. 第一項美國聯邦憲法制定背景第一款邦聯條款北美 13 州於 1776 年獨立建國以前，受英王統治約 150 餘年，為英屬殖民地。英王喬治三世（George III）及國會議員始終將北美殖民地視為從屬於英國本土，僅享有較次等的地位。北美人民卻一致認為殖民地是英王領地平等的一部分，應與英國本土地位對等，殖民地人民乃應享有與英國人民完全相同的自由，除可自組自治政府外，並得排除英國國會所定稅則、法律及英王政府所頒行政命令的權利。各個殖民地以遊行、示威、請願及簽署抵制英貨協定等方式爭取權益，最後則訴諸武力，並於 1776 年 7 月 4 日發表獨立宣. 1. 2 3. 湯德宗，憲法上的正當程序保障，收錄於：氏著，行政程序法論，元照公司，2005 年 2 月，頁 169。湯德宗，論正當行政程序，同前註，頁 8。羅傳賢，美國行政程序法論，五南出版公司，1985 年 6 月，頁 161。蔡庭榕，論公務人員人事處分之正當程序－以警察人員之特殊功績晉階及免職處分為例，中央警察大學警學叢刊，31 卷 4 期，2001 年 1 月，頁 188。 7.

(21) 言，同年 7 月 12 日即著手研議邦聯憲法草案。由於飽受英國殖民地政府以高壓專制進行統治，以及憂心新的政府亦將重蹈覆轍，多數議會代表均不願再見到一個擁有無限權力的中央政府。相反地，他們希望中央政府僅是一個聊備一格及擁有最少權力的政府，且各州主權利益應較國家利益優先考量。經過冗長的辯論與協調，大陸議會於隔年 11 月 15 日審議完成邦聯條款草案，共計 13 條，並隨即分送各州認可，直至 1781 年 3 月 1 日始經各州簽署而正式生效，成為美國的第一部憲法4。. 第二款聯邦憲法之制定惟因對於集權的中央政府恐懼之故，邦聯憲法因未賦予中央政府直接向人民納稅之權、缺乏獨立的行政部門、未明定司法部門的地位與職權等原因，經過不到 1 年的實證運作，各州很快地揚棄無能與依賴的邦聯政府。但由於經歷英王濫權及邦聯無能等二種極端慘痛的歷史教訓，美國人民對於建立一個強大中央政府的意願，始終抱持保守及審慎的態度。直至 1786 年因經濟問題在麻薩諸塞州（Massachusetts）發生由獨立戰爭後退役之農民丹尼爾薛易士（Daniel Shays）因無法償還借款，債主麻薩諸塞州商人揚言將沒收其農地甚而送法院定罪。薛易士憤而組織農民進行武裝暴動，攻擊政府及法院，並打傷許多法官、律師及商人。麻州請求國會支援抗暴，但國會缺錢缺人，無法提供任何協助。此一暴動終被麻州民兵平息，但已使美國人民意識到如果沒有一個強大的中央政府，人民將以槍桿子任意決定自己的法律。自「薛易士暴動」（Shays’Rebellion）後，始意識到廢除邦聯條款刻不容緩，有重新建立一個較有實力的中央政府之必要，而有修正邦聯條款為目的的費城會議之召開。該會議最後演變成制定聯邦憲法本文共 7 條（約 4 千餘字）之新憲法，並於 1788 年 6 月 21 日正式生效，並與其後並陸續增訂的 27 條增修條文，共同成為美國國內位階最高的根本大法5。 4 5. 史慶璞，美國憲法理論與實務，三民書局出版，2007 年 6 月，頁 3-7。史慶璞，同前註，頁 8-14。 8.

(22) 第三款權利法案－聯邦憲法增修條文費城會議後關於人民自由權利保障之憲法修正案，乃於 1789 年 6 月 8 日送請國會審議，並於 1791 年 12 月 15 日正式生效，稱為權利法案（Bill of Rights），併列於美國憲法本文之末，成為美國憲法增修條文第 1 條至第 10 條6。其中增修條文第 5 條規定：「任何人非經法律正當程序，不應受生命、自由或財產之剝奪」一般統稱「正當程序條款」（Due Process Clause）。然而， 1791 年增修美國聯邦憲法第 1 條至第 10 條內容，原係在於約束聯邦政府，鞏固州政府權力與保障人民基本權利，在第 14 條增補條款制定前，解釋上均認為上開增修條文不能限制州政府7。直至 1868 年 7 月該國憲法第 14 條增補條款：「無論何州，未經正當法律程序，不得剝奪任何人之生命、自由或財產」經各州承認生效後，方認為憲法第 1 條至第 10 條增修條款所保障的基本權利，在解釋上亦可對抗州政府8。. 第二項正當法律程序之內涵「正當法律程序」依其字面意義，乃可能僅解為係對於程序法上之限制，而其於美國聯邦憲法制定之本意，亦僅係欲以此原則來防止行政和司法對於人民生命、自由或財產之非法程序之侵害。惟至 19 世紀，美國聯邦最高法院乃擴大「正當法律程序」之適用，亦即認為「正當法律程序」不僅是指公平合理的司法程序，亦兼指公平合理的法律。因此，此原則不僅是針對程序方面，甚至包括法律的內容及其目的是否合法－即運用此原則以檢視法律是否符合公平正義、正當合理。可知「正當法律程序」乃是指政府一切權力行使或對人民權利之侵害和限制皆須遵循的法之原則9。換言之，美國憲法「正當 6 7. 8. 9. 史慶璞，同註 4，頁 16。游伯欽，美國聯邦最高法院對「正當法律程序」之解釋理論，立法院院聞，25 卷 2 期，1997 年 2 月，頁 43、44。邱忠義，正當法律程序與禁止雙重危險，軍法專刊，53 卷 6 期，2007 年 12 月，頁 53-55；游伯欽，同前註，頁 44。林國漳，淺釋行政法學上之「正當法律程序」原則，收錄於：城仲模主編，行政法之一般法律原則，三民書局，1994 年 8 月版，頁 56-57。 9.

(23) 法律程序條款」所稱「法律正當程序」，依其文義，僅指「程序」而言，特別是「司法程序」且僅限於立法者所規定者。然美國聯邦最高法院自始即以體系解釋觀點，詮釋該條款，認該條款並非聽任立法部門隨意制定任何程序，毋寧為對立法權、行政權及司法權之限制。該條款不能解為，立法者可依其意志，規定任何程序為「法律正當程序」10。美國實務上將「正當程序保障」（due process guarantee）區分為「程序上正當程序」（procedural due process）與「實質上正當程序」（substantive due process）。前者強調對於人民權利限制，應經如何之程序始為正當，旨在確保國家權力行使之程序公平；後者強調法院如何審查法律內容，確保國家權力作用之實質公平，其要求法律須為達成合法目的之合理手段，且須對於人民權利限制最少，及法律內容須明確11。後者之功能與我國憲法第 23 條大致相當12。於實際運用上，「程序上正當程序」通常將此原則與國會或法院的程序或行政部門執行的方式結合；亦即在對個人的權利為決定或裁決前，應進行公正且無私的聽證（Healing）而給與當事人陳述意見之機會。傳統上原適用於在法庭作出定罪判決剝奪人之自由或財產之情形，惟目前並不限於此，亦包括行政機關在內等聽證程序。「實質上正當程序」乃針對法律內容，運用此原則，檢視法律是否公正、合理及正義。甚且不論立法、行政、司法，「正當法律程序」在直接探求是否有「不被個人權利與分配正義所確立之原則所拘束」的恣意的（arbitrary）、亦即是不當的（unreasonable）權利行使的情事13。. 第三項正當法律程序對於國家權力的限制針對憲法正當程序條款應如何解釋的問題，美國聯邦最高法院於 1856 年 Murray's Lessee v. Hoboken Land & Improvement 一案中表示憲法正當程序條 10 11 12 13. 湯德宗，憲法上的正當程序保障，同註 1，頁 169-170。湯德宗，憲法上的正當程序保障，同註 1，頁 170-173。蔡庭榕，同註 3，頁 187。林國漳，同註 9，頁 61、64。 10.

(24) 款除約束政府的立法權以外，並同時約束政府的行政權和司法權，是故，立法權不能任意制定其所設想的程序乃至為明顯。由於本條款不得解釋為容許國會可單獨依其意願任意使任何程序成為正當法律程序，從而，依據國會所制定的法律剝奪人民的生命、自由或財產，並不當然符合憲法增修條文第 5 條後段所明定正當程序條款的要求。上述原則，在各州依據美國憲法增修條文第 14 條第 1 項後段正當程序條款約束其立法權時，亦有相同的適用14。正當程序條款乃在保障人民生命、自由或財產，免於遭受國家權力（含立法、行政及司法）恣意不合理之侵害。就行政行為而言，行政行為之內容，應符合「實質上正當程序」，其決定之程序並應符合「程序上正當程序」，包括憲法上、法律上正當程序。就立法行為而言，法律之內容須符合「實質上正當程序」；至於立法之程序，按「權力相互尊重」之法理，則屬議會自律範疇。就司法行為而言，裁判內容應符合「實質上正當程序」，裁判之程序（司法訴訟程序）亦須符合「程序上正當程序」15。. 第四項正當法律程序之適用對於正當法律程序之適用，一般採所謂的「雙階結構」適用方式16：一、先行探討人民被剝奪利益是否該當生命、自由或財產的實體要件，以決定當事人有否受到憲法上程序保障之權利，是「有無」的質的判斷。二、如果該當，法院則進入下階段決定當事人應受何種程序保障，是程序保障「方式」與程度「多少」量的選擇。其實際運用上，係以機關對於程序的選擇只有在所要採取的行動將剝奪人民的生命、自由或財產時，始會受正當法律程序之限制。而當事人應受何種程度之保障，在其發展之歷史上，法院皆以機械方式來研究此問題，所以只有兩種可能之結果，若機關的決定影響到個人或少數人受保護的利益，則. 14 15 16. 史慶璞，同註 4，頁 252-253。湯德宗，憲法上的正當程序保障，同註 1，頁 173-174。陳宜倩，正當法律程序，月旦法學教室，25 期，2004 年 11 月，頁 127。 11.

(25) 此時該機關必須舉辦公聽會，而若機關之決定影響到多數人時，則無須舉辦公聽會。主要係因政治程序本在於保障多數人權益免受行政機關之不當迫害，而要保護個別的個人，只有要求行政機關採用能確保到個人公平的決策程序，此即正當法律程序條款之目的17。美國傳統上對於當事人利益保護，曾區分權利（rights）與特權（privileges），認如果當事人利益是關於「特權」，則不適用正當程序條款。後因現代福利國家理念，「權利」概念大幅擴張，聯邦最高法院自 1970 年代起已揚棄此一理論18。. 第五項小結美國正當法律程序之發展，主要係以限制國家權力並以保障人民生命、自由及財產為主要目的，其射程範圍已由司法行為擴及立法及行政行為。正當法律程序並非是一個閉鎖的觀念，必須符合當時社會對公平正義的要求與想像，是與時俱進的19，並可作為調和各種價值之準據20。正當法律程序文字經美國憲法增修條文第 5 條後段正式引用，並寫人入美國憲法內容以後，各州憲法紛紛起而效尤，陸續將正當法律程序文字定調於各自憲法之中，直至 1868 年美國憲法增修條文第 14 條規定經各州認可且正式生效以後，正當程序條款不僅已成為美國聯邦及各州崇尚人性尊嚴及提倡基本自由的表徵，同時亦成為聯邦及各州憲法所共同擁有保障人民免受政府不當侵害最堅固的磐石。然而，政府是否只要有國會所制定的法律剝奪人民生命、自由或財產，即屬正當法律程序，不無疑義。就此美國憲法起草人詹姆士麥迪遜（James Madison）即表示，「正當程序條款制定的目的，乃在防止政府立法或行政部門僭越分際侵害人民權利，法院則是維護本憲法條款 17 18. 19 20. 林國漳，同註 9，頁 61、63。方英祖，從正當法律程序觀點論行政程序法，考銓季刊，第 30 期，2002 年 4 月，頁 63；林國漳，同註 9，頁 61-64。陳宜倩，同註 16，頁 125、128。葉俊榮，環境行政的正當法律程序，國立臺灣大學法學叢書編輯委員會編輯，2001 年 11 月，頁 87-88。 12.

(26) 的守護者。由於正當程序原則旨在抑制政府立法和行政部門的恣意專擅與危害人權，故而給予正當程序條款在解釋上相當程度的彈性則確有必要。法院應隨時注意社會經濟的變遷與需求，以確定正當程序條款的意涵與適用準則」 21. 21. 。. 史慶璞，同註 4，頁 252。 13.

(27) 第二節. 日本憲法上正當法律程序第一項明治憲法. 大日本帝國憲法是日本基於近代君主立憲制度而制定之憲法，公布於明治 22 年（西元 1889 年）2 月 11 日，並於明治 23 年 11 月 29 日施行，該憲法亦被稱為「明治憲法」。其對於立憲主義之基本原則已備基本雛型。惟因本質上係君主立憲之根本，最後天皇仍為政治權力的總攬者，議會地位及臣民之權利自由保障程度薄弱。明治憲法中對於正當程序法理條文規定不多，除憲法第 23 條規定：「日本臣民非依法律規定不受到逮捕、監禁、審問及處罰」外，尚有第 24 條接受審判之權利及第 25 條住居所不可任意侵入之規定1。. 第二項二戰後日本憲法第一款日本憲法制定背景日本現行憲法乃日本在第 2 次世界大戰敗戰，於昭和 20 年（西元 1945 年）8 月向聯合國無條件投降，基於聯合國最高司令官麥克阿瑟將軍指示之天皇定位、放棄戰爭及民主革新、廢除封建制度等三項原則進行研議起草而成。昭和 21 年（西元 1946 年）11 月 3 日公布之現行日本憲法第 3 章第 31 條規定：「任何人，未經法律所定之程序，不得剝奪其生命、自由或科以其他刑罰。」首先揭示法定程序之保障2。. 第二款日本憲法第 31 條規定有關法定程序保障範圍之解釋，是否相當於美國聯邦憲法上之正當法律程序條款，於學理上產生極大爭議3。惟認日本憲法第 31 條規定，是屬美國憲法修憲第 5 條及修憲第 14 條之「正當法律程序條款」之譜系，在頗多學說. 1. 2 3. 黃正明，日本國憲法正當程序法理與判例之研究，淡江大學，亞洲研究所碩士在職專班畢業論文，2010 年，頁 7、8。邱忠義，正當法律程序與禁止雙重危險，軍法專刊，53 卷 6 期，2007 年 12 月，頁 57-59。邱忠義，同前註，頁 59。 14.

(28) 中可以看到有極明顯傾向，將第 31 條理解、解釋為美國憲法「正當程序條款」之直系卑屬，並將美國憲法之正當程序條款解釋運用為：「應該不只限於程序必須依法律規定，而且程序（程序法之內容）也必須『正當』，甚至於程序法和實體法兩者都必須『正當』；並以此為理由，要求擴張解釋為憲法第 31 條也要求實體法內容必須『正當』」，這種學說頗為有力。然而，也有學說採取與此對立的看法4。目前正當程序及正當實體說，已成日本通說5。即除了在程序及實體兩方面都要求必須以法律規定外，更要求其內容在實體和程序兩方面，都必須合乎正當。. 第三項日本正當程序適用範圍第一款學說爭論日本憲法第 31 條規定之文義並未包括財產權，僅刑事程序之基礎保障依據。至於一般行政程序是否有其適用，因該國憲法第 31 條規定與美國之正當程序並不相同，文義上僅限於刑事程序。因此有不適用說、適用說、準用說及憲法第 13 條適用說之爭論6。不適用說，係由文義出發認該條係有關刑事程序之條款為理論依據。然適用說、準用說本於以下理由被有力地倡導7：（一）在刑罰、刑事程序之外，國民之自由被剝奪限制之情形仍多。如傳染病人之隔離、精神病患的保護處分，依少年法而為保護處分，如不依法律所定程序，可說是違反憲法精神的；（二）憲法第 31 條顯然屬美國憲法修正案第 5 條及第 14 條之譜系，至少可參照美國對於條款之解釋；（三）本於行政權力擴大強化現象，若將行政程序置於憲法第 31 條管轄之外，則保障國民自由之重要部分，或將喪失。憲法第 4. 5 6 7. 佐藤功，憲法第 31 條の諸問題－特に行政手續との關係，李鴻禧譯，日本憲法第 31 條與正當法律程序諸問題－就其與行政程序之關係言，憲政思潮，1984 年 3 月，頁 97。邱忠義，同註 2，頁 60。黃正明，同註 1，頁 20-23。佐藤功，同註 4，頁 102、103。 15.

(29) 13 條適用說，則認憲法第 31 條既限定於刑事程序之基礎上，因此 31 條以外之正當程序，可以解釋為由憲法第 13 條條文：「全體國民，皆以個人身分受尊重。有關追求生命、自由及幸福之國民權利，除違反公共福利外，於立法及其他國政上，都必予與最大之尊重。」中得到憲法上之依據，然仍無法避免過於抽象之問題8。. 第二款司法實務判決第一目. 第三者所有物沒收事件（關稅法違反事件）. 日本憲法第 31 條到底應否解釋為要求程序法及實體法兩者的正當性，關聯到這一問題的判例，為數不少。惟並未採取積極的態度，直到所謂「關稅法違反事件」之判決，該國最高法院判示憲法第 31 條是要求「告知與聽聞」之原則的規定，第 31 條之內容才開始被某種程度地明確化9。本案係被告企圖以漁船走私物品至韓國逃避關稅而被查獲，第一審判決認被告違反關稅法未遂有罪，除判處有期徒刑外，並依關稅法規定宣告沒入供犯罪用之船舶及與犯罪有關之物品，第二審判決並維持原判。被告基於沒入之物品包含被告所有以外之物及所有權不明之物品皆被沒入，未給予原所有權人保護財產之權利，違反日本憲法第 29 條第 1 項提起上訴。最高裁判所昭和 37 年（西元 1962 年）11 月 28 日大法庭判決，則認日本憲法第 29 條第 1 項規定財產權不可侵害，憲法第 31 條亦規定，任何人未依正當法律程序係不可剝奪他人生命、自由甚至科以刑罰。第三者所有物之沒收，可以解釋為對被告之附加刑，然因刑事處分效果若及於第三人，亦應對第三人行權利告知、辯護及防禦之機會，否則即為未透過正當法律程序而侵犯國民財產權10。本案日本最高法院認為正當程序保障之欠缺不僅違反日本國憲法第 31 條，亦侵害憲法第 29 條對於財產權之保障，並認憲法第 31 條之適用不應只. 8. 佐藤功，同註 4，頁 22。佐藤功，同註 4，頁 100。 10 黃正明，同註 1，頁 55-58。 9. 16.

(30) 侷限於刑罰。惟在此判決中入江推事補充意見，認為憲法第 31 條亦應適用在「行政程序」上，但是並「非」必需經常給予「告知與聽聞」之機會，何種場合應給予這種機會，則須由「事件之性質判斷之」，亦即屬立法政策問題11。第二目. 成田新法事件12. 本案係新東京國際機場（現成田機場）建設遭到附近農民及支持農民之反對團體抗爭，導致建設進度大幅落後。預定啟用前夕發生反對團體進入機場內破壞設備事件。國會為保障機場安全制定「新東京機場安全確保緊急措施法」，於該法第 3 條第 1 項13訂有各項管制措施，並且對違反規定者處 6 個月以下有期徒刑，併科 10 萬元以下罰金；另根據不同情況，日本運輸大臣對於該工作物可以進行封鎖或是除去等手段。基此，運輸大臣在 1979 年 2 月 9 日對於在管制區域內反對派所擁有之地上 3 層地下 1 層鋼筋建築，依照該法第 3 條第 1 項限反對者於期限內交付該工作物，並依照第 2 項規定限制其使用，之後每年 2 月持續發布同一命令，因此反對者以運輸大臣為被告要求其取消命令，並以國家為被告要求慰問金。第一審及第二審均駁回其請求。最高裁判所 1992 年 7 月 1 日大法庭判決，則認為憲法第 31 條係關於法定程序保障，而且係直接與刑事程序有關，至於「行政程序」上以非刑事程序為由，「無法」為相同程度之保障。行政目的樣態甚多，是否給予行政處分對象事前告知、辯解、防護機會，端看行政處分所限制之權利、內容以及限制之程度，與為達成行政處分其公益之內容、程度、緊急性做全盤考量14。新機場之設置與管理安全關乎國家及社會經濟等，全盤考量後認為有「高度緊急」及「必要性」，雖「未」規定須先「事前告知」給予防禦、辯明機會， 11 12 13. 14. 佐藤功，同註 4，頁 104。黃正明，同註 1，頁 58-60。第 3 條第 1 項規定：「日本運輸大臣可以做如下規定:在管制區域內之建物或工作物，如有認為具備如下之情形，可對該工作物之管理者、所有者、佔有者要求限期交付或限制使用。1.多數暴力破壞者集合之用 2.用於暴力主義破壞活動、或是爆裂物、火炎瓶等製造成保管場所 3.對新東京國際機場或週邊航班飛行進行破壞或妨礙。」似採美國實務上之利益衡量判斷模式判斷之。 17.

(31) 亦並未違反憲法第 31 條的意旨。然其標準因抽象、概括而引來批評。其後日本最高法院判例於:一、原子爐設置許可處分未給予附近居民參與聽證之判例。二、教科書檢查不合格處分未給予編者聽證之判例。三、基於美日安保條約依駐留軍用地特措法徵收土地之關係人不允許提出意見書，但該法修正佔用土地時未給予聽證機會。上述判例，皆認定為係違反日本國憲法第 31 條正當程序原則。. 第四項小結日本憲法未如美國憲法般直接於憲法條文中明文規定正當法律程序，然隨學說與司法實務之發展，日本有力說認為日本憲法第 31 條規定為正當法律程序原則之憲法依據，並認為正當法律程序並非僅適用於刑事程序與司法程序，亦包括「行政程序」在內15。於「刑事程序」中有關第三人財產之沒收，認應給予財產所有權人陳述意見之機會，方符合正當法律程序原則。至於「行政程序上」有關正當法律程序之要求，則認刑事程序與行政程序本質上有其不同，「行政程序」中是否給與最低限度之程序保障，仍須審視事件所涉之「公共利益」而為判斷16。然較值得注意的是，有關原子爐設置未給予附近居民參與聽證，認有違日本憲法第 31 條正當法律程序原則，似寓有危險性之鄰避設施建置，應舉行聽證。. 15. 16. 黃正明，同註 1，頁 69。佐藤功，同註 4，頁 112-113。塩野宏著，劉宗德、賴恒盈譯，行政法Ι，月旦出版社股份有限公司出版，1996 年，頁 46。林國漳，淺釋行政法學上之「正當法律程序」原則，收錄於：城仲模主編，行政法之一般法律原則，三民書局，1994 年 8 月版，頁 71。 18.

(32) 第三節. 我國正當法律程序之引進第一項前言. 由於我國憲法亦未如美國憲法般，將正當法律程序條款於憲法中明文規定。因而，學者1認為「正當法律程序」係由司法院大法官引進的法律制度，從而在檢討我國法上「正當法律程序」的意涵及其衍生之疑義時，自應以大法官釋憲實務為主軸。縱有認為我國憲法本文第 23 條相當於美國憲法上「正當法律程序」所謂之「實質上正當程序」；而「程序上正當程序」我國憲法上僅有憲法第 8 條（人身自由）有明文規定者，亦認為對於其他憲法所保障之基本權，其「程序上正當程序」因憲法並未規定，故仍應由司法院解釋探究之2。「正當法律程序」的概念前大法官吳庚對釋字第 271 號解釋提出的不同意見書即已出現，後並成為司法院釋字第 384 號解釋之多數意見3。然多數的學者認為，大法官是在釋字第 384 號解釋引用美國「正當法律程序」（due process of law）的概念，作為闡釋我國有關憲法第 8 條人身自由保障應有之法律程序，強調「凡限制人民身體自由之處置…國家機關所依據之程序，須以法律規定，其內容更須實質正當」，而此一「實質正當之法律程序，兼指實體法及程序法規定之內容」；然亦有學者指出，司法院解釋使用「正當法律程序」一詞，首見於釋字第 396 號解釋4，其後並不斷地發展。. 第二項司法院解釋第一款人身自由限制之正當程序對於人身自由限制應踐行之正當法律程序，司法院釋字第 384 號解釋於 1. 2 3. 4. 陳愛娥，正當法律程序與人權之保障－以我國法為中心，憲政時代，29 卷 3 期，2004 年 1 月，頁 362。陳愛娥，同前註，頁 362、385。湯德宗，憲法上的正當程序保障，收錄於：氏著，行政程序法論，元照出版社，2005 年 2 月，頁 175。陳愛娥，同註 1，頁 361。 19.